II SA/Rz 49/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zbiornika na gaz płynny uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 49/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M.W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.W. (PINB) z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie zbiornika na gaz płynny na nieruchomości położonej w J. przy ul. [...] (obecnie [...]). Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.W. w ramach postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M.W. w dniu [...] sierpnia 2006 r. ustalił, że na ww. działce istnieje zbiornik na gaz płynny propan- butan posadowiony na płycie betonowej usytuowanej w odległości 2,75 m od ogrodzenia z działką M.W. i w odległości 5,25 m od ogrodzenia z działką K.M.. Sprawa była trzykrotnie przedmiotem orzekania organów I i II instancji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał brak podstaw do stwierdzenia, że roboty wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, natomiast kwestie związane z naruszeniem własności działki należy rozstrzygać na drodze postępowania cywilnoprawnego. Od decyzji tej odwołanie złożył M.W. wnosząc o wydanie nakazu rozbiórki zbiornika ze względu na zagrożenie życia i otoczenia. Podniósł, że jest to zbiornik z odzysku bez dokumentów i kontroli technicznej, stwarzający zagrożenie dla ludzi mieszkających obok. Według odwołującego się powoływanie się organów nadzoru budowlanego na pozwolenie wydane przez Starostwo Powiatowe w S.W. wyłącznie na budowę fundamentu i przyłącza jest całkowitym nieporozumieniem i nie dotyczy zbiornika, a zbiornik jest samowolą budowlaną. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji w wymienionej na wstępie decyzji stwierdził, że na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego zarzuty M.W. nie znajdują uzasadnienia, gdyż przedmiotowy zbiornik nie może być traktowany jak samowola budowlana z uwagi na wydanie w sprawie przez Starostę S. decyzji z dnia [...] sierpnia 1999 r. znak [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego udzieleniu pozwolenia na budowę dla T.N. dot. zamierzenia budowlanego obejmującego wykonanie fundamentu pod zbiornik naziemny na gaz płynny wraz z przyłączem na działce nr ew. 1339 w J. wg projektu M.W. W treści pozwolenia istnieje zapis, że roboty należy realizować zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i dokonanymi uzgodnieniami. Projekt zagospodarowania terenu przewiduje lokalizację zbiornika w odległości 5 m od granicy działki, dojazd do zbiornika, oraz projekt instalacji gazowej w skład, którego wchodzi zbiornik z wyposażeniem oraz przyłącz gazowy. Jako zbiornik przyjęto standardowy zbiornik na propan o poj. 4850 l produkcji Zakładów "[...]" w T.G. Zbiornik wykonano w latach 2001 – 2006, czyli w okresie, gdy w obiegu prawnym istniało pozwolenie na budowę i dlatego nie można przyjąć, że obiekt został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Nie znajduje uzasadnienia zarzut odwołującego, że fundament pod zbiornik wraz z przyłączem wykonano przed wydaniem pozwolenia na budowę. Starosta Powiatu S. decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] stwierdził wygaśniecie decyzji z dnia [...] sierpnia 1999r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na wykonanie fundamentu pod zbiornik naziemny na gaz płynny wraz z przyłączem na działce nr 1339 położonej w J. Z tego powodu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowania według procedury określonej w art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy, przewidzianej dla przypadków innych niż wymieniono w art. 48 ust. 1 i w art. 49 b ust. 1, czyli innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego przy jednoznacznym wykazaniu, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie narusza przepisów techniczno - budowlanych i czy nie powoduje skutków określonych w art. 50 ust. 1 pkt.2 ustawy tj. zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Z uwagi na art. 51 ust.7 ustawy, sytuację robót już wykonanych organ ocenia zaistniały stan faktyczny pod kątem art. 51 ust.1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy ma zastosowanie wówczas, gdy nie występuje możliwość naprawy tj. niedająca się usunąć niezgodność z przepisami. Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, następuje wówczas, gdy konieczne jest wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że usytuowanie zbiornika nie narusza obecnie obowiązujących przepisów techniczno - budowlanych, zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 179 ust.4 cyt. rozporządzenia dopuszczalna odległość zbiorników z gazem płynnym o pojemności powyżej 3 do 5 m3 od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego i budynków użyteczności publicznej wynosi 5 m. Zgodnie natomiast z § 179 ust. 5 rozporządzenia dopuszczalna odległość zbiorników z gazem płynnym o pojemności powyżej 3 do 5 m3 od budynków produkcyjnych i magazynowych powinna wynosić również 5 m . W rozpatrywanym przypadku najbliżej położony jest budynek magazynowo - garażowy na działce własnej inwestora bo w odległości 15 m (do narożnika budynku 12,40 m), na sąsiednich działkach znajdują się budynki gospodarcze usytuowane w odległości od 27,30 m - 37 m . Zgodnie z § 179 ust. 6 cyt. dopuszczalna odległość zbiorników z gazem płynnym od granicy z sąsiednią działką budowlaną w rozpatrywanym przypadku dla zbiornika o pojemności powyżej 3 do 5 m powinna wynosić, co najmniej 2,5 m. Namierzona odległość od ogrodzenia pomiędzy działkami 1336 i 1339 wynosi 2,75 m, natomiast od ogrodzenia pomiędzy działką 1339 a działkami 1337/3 i 1337 /2 wynosi 5,25m Podawana przez odwołującego okoliczność sporu, co do granicy między działkami nie ma wpływu na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego W związku z powyższym nie zachodzi potrzeba wydawania decyzji, o której mowa w art. 51 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy, zatem dalsze postępowanie staje się bezprzedmiotowe i stosownie do treści art. 105 k.p.a. podlega umorzeniu. Skargę na powyższą decyzję złożył M.W. W pierwszej kolejności podał, że z akt sprawy i dołączonych dokumentów wynika, że T. N. nigdy nie posiadał pozwolenia na budowę zbiornika na gaz płynny propan - butan z pełnym zakresem robót niezbędnych do wykonania zbiornika, a decyzja Starosty S. nr [...], z dnia [...] sierpnia 1999r. nie uwzględnia zbiornika, co oznacza, że stanowi on samowolę budowlaną. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z dnia [...] września 2007r., nr [...] PINB w S.. W. przedstawił wykonane roboty budowlane, które w sposób istotny odbiegają od warunków pozwolenia na budowę i zakresu objętego projektem zagospodarowania działki. Inwestor nigdy nie uzyskał decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co oznacza, że roboty były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od przepisów art. 36 ustawy. Ponadto naruszono art. 42 ust. 1 ustawy, ponieważ inwestor nie wykonał żadnego obowiązku nałożonego decyzją. Skarżący wyraził zdziwienie w związku z faktem, że w decyzji z dnia [...] lipca 2009r., PINB w S. W. nakazał inwestorowi rozbiórkę zbiornika wybudowanego bez pozwolenia na budowę, a następnie organy zmieniły swoje stanowisko w tej sprawie. Z akt sprawy wynika, że zbiornik jest użytkowany, jest napełniony gazem i oparami, nie posiada żadnych dokumentów uprawniających do użytkowania i stanowi zagrożenia dla życia ludzkiego i otoczenia. Ponadto nie jest zabezpieczony, a dołączone zdjęcia obrazują wyciek gazu. Zarzucił organom prowadzenie postępowania w sposób odbiegający od wymogów zawartych w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest zasadna, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności według wyżej przedstawionych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że naruszono przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd stwierdził, że organy prowadząc postępowanie nie ustaliły prawidłowo stron postępowania, a zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na weryfikację w tym zakresie. Do postępowań prowadzonych w trybie art. 50 i 51 ustawy dla określenia kręgu stron postępowania zastosowanie ma definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rolą organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienie nie im gwarancji procesowych wynikających z zasady czynnego udziału w sposób określony w art. 10 § 1 k.p.a. Stronami postępowania w przedmiotowej sprawie winni być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczący z działką nr 1339 położoną w J. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się notatka sporządzona przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] ustalająca strony w postępowaniu. Z notatki wynika, że stronami postępowania są M.W. (dz. nr 1339). K.M. (dz. nr 1337/30; M.R. (dz. nr 1338/1), W.P. (dz. nr 1338/2) Gmina P. (dz. nr 3256). Z oświadczenia Z.N. z dnia [...] kwietnia 2006r. wynika, że K.M. zmarł, i składająca oświadczenie jest jedyną spadkobierczynią. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu prowadzonym na przestrzeni 6 lat żaden z organów nie wystąpił do właściwego miejscowo urzędu stanu cywilnego celem wyjaśnienia, czy K.M. istotnie nie żyje. Rolą organu będzie ustalenie tego faktu. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby dla ustalenia spadkobierców po zmarłym koniecznym było przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, wystarczającym jest złożenie oświadczenia o następcach prawnych. Nie mniej z uwagi na znaczny upływ czasu należy wyjaśnić, czy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku było prowadzone i kto jest następcą prawnym K.M. Niezależnie od wyżej przedstawionych okoliczności w aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się mapa z projektem podziału działki nr 1336 (kara akt admin. II inst. nr 8c). Obecny na rozprawie skarżący oświadczył, że istotnie w 2006r. dokonał podziału tej działki, a dwie działki powstałe z podziału zostały sprzedane. Faktu tego nie dostrzegły organy prowadzące postępowanie, chociaż okoliczność ta również mogła mieć istotny wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ określi prawidłowo krąg stron postępowania. W szczególności ustali, czy istotnie K.M. zmarł, czy było prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, wystąpi do organów ewidencji gruntów o aktualny wypis i wyrys z ewidencji, który będzie podstawą do ustalenia stron postępowania. Gdyby okazało się, że istnieją strony, które nie brały udziału w postępowaniu, to właściwym będzie cofnięcie postępwoania do pierwszej instancji. Sąd ponadto stwierdza, że organ II instancji w piśmie z dnia [...] lutego 2011r. nr [...] na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez sporządzenie aktualnego szkicu uwzględniającego odległości przedmiotowego zbiornika na gaz płynny od istniejących obiektów budowlanych i urządzeń terenowych na działce inwestora jak i działkach sąsiednich oraz odległości od granic sąsiednich działek w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego pisma. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2011r. PINB nadesłał szkic sytuacyjny działki nr 1339 położonej w Jastkowicach. Zlecenie w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji czynności dowodowych nie zwalnia organu od stosowania reguł, którymi rządzi się postępowanie dowodowe, w tym powiadomienie stron o każdej przeprowadzonej czynności, co jest realizacją zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. O pomiarze winny być powiadomione wszystkie strony postępowania, z czynności tych sporządzony protokół, a szkic sytuacyjny dołączony do tego protokołu. Ze szkicu tego nie wynika, kto jest jego autorem, ani kiedy został sporządzony. Organ II instancji wystąpi do organu pierwszej instancji o wyjaśnienie i uzupełnienie dokumentacji, czy strony były powiadomione o pomiarze w terenie i czy z czynności tej sporządzono protokół. Sąd stwierdza, że pismo organu II instancji informujące o zleceniu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ I instancji nie jest powiadomieniem stron o przeprowadzanym dowodzie, gdyż nie podaje terminu jego przeprowadzenia. Organ II instancji naruszył też art. 10 § 1 k.p.a., bo prowadząc postępowanie dowodowe nie wezwał stron do zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń lub wniosków. Gdyby okazało się, że pomiar został przeprowadzony bez udziału stron organ po ustaleniu stron (wg wskazań Sądu) w ponownie prowadzonym postępowaniu powtórzy pomiar z zachowaniem reguł postępowania dowodowego i właściwego udokumentowania (art. 75 i nast. k.p.a.) zapewniając udział wszystkim stronom postępowania, o ile nie będzie konieczności powtórzenia postępowania ze względu na ewentualne nowe strony postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na decyzję Starosty Powiatu S. dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wydanej przez ten organ z dnia [...] sierpnia 1999r. nr [...] o udzielnie T.N. pozwolenia na budowę: "wykonanie fundamentu pod zbiornik naziemny na gaz płynny wraz z przyłączem na działce nr ew. 1339 położony w J." z uwagi na przerwanie budowy na czas dłuższy niż 3 lata. Organ odwoławczy ustali, czy wymieniona decyzja jest decyzją ostateczną i w jakiej dacie uzyskała taki przymiot. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd odstąpił od wstrzymania zaskarżonej decyzji, bowiem przedmiotem kontroli była decyzja, o umorzeniu postępowania wobec stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie miał na względzie wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku..