VII SA/Wa 1688/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska (spr.) Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. i K. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] maja 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że kontrolowaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2010r, Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Zarządowi Powiatu M. pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej Nr [...] S. –M. - odcinek od km 0+000,00 do km 5+837,00, na działkach o nr ew. [...],[...],[...] w obrębie M., [...] w obrębie N., [...] w obrębie S., [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie S.. Po rozpatrzeniu odwołania K.B. i A. B. od w/w decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2012r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...].12.2011 r., Nr [...], znak [...]. Organ podniósł, że analiza materiału dowodowego wykazała, że inwestor złożył prawidłowo wypełniony wniosek o wydanie pozwolenia na budowę oraz prawidłowo wypełnione oświadczania o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporne pozwolenie na budowę nie narusza także ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Rady Gminy w S. z dnia [...].06.2005r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w granicach administracyjnych - Dz. U Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...].08.2005r.), jak również nie jest sprzeczna z decyzją Wójta Gminy S. z dnia [...].11.2008r., Nr [...], określającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi powiatowej Nr [...] S. – M. – K. od km 0+000 do km 5+837. Natomiast z projektu budowlanego wynika, że sporna inwestycja obejmuje m.in. zjazd o szerokości 5 m zlokalizowany na działce nr ew. [...] poprzez którą działka nr ew. [...] ma zapewniony dostęp do drogi Nr [...]. Ponadto, w toku postępowania K. B. i A. B. przedstawili zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...].10.2010r., z których wynikało w/w osoby na działce nr ew. [...] prowadzą działalność gospodarczą polegającą m.in. na sprzedaży detalicznej gotowej paszy dla zwierząt, kwiatów, nasion, nawozów oraz innych artykułów, a także sprzedaż detaliczną paliw. Wobec powyższego stwierdzono, że wjazd na działce nr ew. [...], przez którą działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej i spełnia wymóg minimalnej szerokości 5 m, a więc jest zjazdem publicznym. Ponadto organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Starosty M. z dnia [...].09.2010r., Nr [...], znak: [...], była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, tj. została wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa oraz nie narusza rażąco przepisów prawa. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się odwołujący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia [...].10.2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1141/12, uchylił zaskarżoną decyzję GINB z dnia [...].02.2012r., znak: [...]. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 Kpa, a także 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu wyroku Sąd, stwierdził, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy odmiennie od organu pierwszej instancji ustalił, że zaprojektowany zjazd jest zjazdem publicznym z uwagi na spełnienie wymogu minimalnej szerokości 5 metrów przewidzianej dla zjazdów publicznych. W takiej sytuacji Sąd uznał, iż osnowa decyzji organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem, gdyż skoro organ odwoławczy nie zgodził się z organem pierwszej instancji co do charakteru zaprojektowanego zjazdu jako zjazdu indywidualnego to nie powinien utrzymywać w mocy zaskarżonej decyzji, lecz orzec merytoryczno - reformacyjnie. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma zastosowanie wówczas gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Ponadto Sąd wskazał, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...].09.20lOr, Nr [...], o pozwoleniu na przebudowę drogi powiatowej podnieśli zarzut niezgodności opracowania projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że zjazd z przebudowywanej drogi został nieprawidłowo zaprojektowany jako zjazd gospodarczy w chodniku zamiast zjazdu publicznego. Sąd wskazał, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie nadzwyczajne powinien na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy ustalić jakiego rodzaju zjazd został zaprojektowany, a także odnieść się do zarzutu niezgodności opracowania projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego., mając na uwadze, że działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 § 1 Kpa wymaga innego podejścia do sprawy, niż w trybie zwykłym. Ponownie rozpatrując odwołanie, uwzględniając wytyczne Sądu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane (t.j Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118, z późn: ziri.),' przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Stosownie zaś do § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze, przy czym zjazd nie jest skrzyżowaniem. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że zjazd z drogi powiatowej nr [...] W S. – M. – K. na działkę nr ew. [...] w miejscowości S., na dzień [...].09.2010 r. nie posiadał statusu zjazdu publicznego. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że stosownie do przepisu art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U z 2007r., Nr 19, poz. 115, z późn. zm. - według stanu prawnego na dzień wydania pozwolenia na budowę, tj. 10.09.2010r.), w. przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepis ten nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku przebudowy zjazdu o parametrach odmiennych od dotychczasowych. W związku z powyższym, w omawianej sprawie inwestor nic miał obowiązku uzgodnienia rozmiarów zjazdu z odwołującymi się. Z projektu budowlanego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją wynika, że zjazd został zaprojektowany na działkę nr ew. [...], stanowiącej komunikację działki nr ew. [...] z ul. Ż. (przebudowywana droga) i posiada szerokość 5 m. Zaplanowany zjazd spełnia wymogi przewidziane dla zjazdu indywidualnego, tym samym żądanie odwołujących, aby zaplanowana przebudowa drogi przewidywała zmianę zjazdu indywidualnego na publiczny jest bezpodstawne. Analiza materiału dowodowego nie wykazała również, że zaprojektowany zjazd na działkę nr ew. [...] jest niezgodna z Uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...].06.2005r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Szreńsk w granicach administracyjnych (Dz. Urz. woj. [...] z dnia [...] sierpnia 2005r., Nr [...], poz. 6223). Zgodnie z postanowieniami w/w aktu prawa miejscowego, działka nr ew. [...] w części od strony drogi położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] - droga klasy technicznej Z, a w pozostałej części jest położona na obszarze oznaczonym symbolem 1KU - stacje paliw (zaświadczenie Urzędu Gminy S. z dnia [...].08.2011r., znak: [...]). W ocenie organu odwoławczego realizacja omawianej inwestycji z uwagi na rodzaj przewidzianych robót nie ma także wpływu na jakiekolwiek ograniczenie dostępu do działki nr ew. [...]. Odwołujący się wskazali na mniejszy komfort korzystania z nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji. Organ podał również, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę. Tak więc nie ma przeszkód aby skarżący wystąpili o zgodę do zarządcy drogi na ewentualną przebudowę zjazdu na działkę nr ew. [...] stosownie do swoich potrzeb. Bez znaczenia jest fakt, iż na sąsiedniej działce nr ew. [...] zostały wykonane zjazdy o innych rozmiarach. Z dokumentacji projektowej niewątpliwie wynika, iż działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ew. [...], jak również bezsporny jest fakt, że skarżącym przysługuje prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr ew. [...]. W ocenie organu wobec dokonanych ustaleń weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli K. B. i A. B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem kontroli Sadu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] wydaną dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...].09.2010 r. udzielającej Zarządowi Powiatu M. pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej nr [...] w S. – M. – K.w części dotyczącej zjazdów na działkę o nr ew. [...] na której właściciele działki [...] – skarżący w niniejszej sprawie mają ustanowioną służebność przejazdu i przechodu. W tym miejscu należy podkreślić, że kontrolowana decyzja zapadła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym dnia [...].10.2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1141/12. Uwzględniając wytyczne sądu organ przeprowadził postępowanie w wyniku którego ustalił, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty M. z dnia [...].09.2010 r., wydanej w przedmiocie pozwolenia na przebudowę drogi powiatowej S.-M.-K. – K. B. i A. B. są użytkownikami wieczystymi działki o nr ew. [...] w S.. Wnioskodawcy posiadają prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr ew. [...]. która od południowej strony graniczy bezpośrednio z działką [...]. Działka nr ew. [...] przylega natomiast bezpośrednio do objętej sporną przebudową drogi powiatowej Nr [...] S. – M. – K. (działka nr ew. [...]). W ocenie skarżących, wjazd na działkę nr ew. [...] winien być zaplanowany jako zjazd publiczny. Natomiast zaprojektowany przez inwestora zjazd w ocenie użytkowników wieczystych działki nr ew. [...] nic został uzgodniony i dotyczy tylko pojazdów osobowych ewentualnie dostawczych, zaś niemożliwe jest aby korzystały z niego pojazdy ciężarowe. Ponadto skarżący podnoszą, iż na sąsiedniej działce nr ew. [...] przewidziano dwa zjazdy publiczne, podczas, gdy ich działka takiego nie posiada. Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ odwoławczy ustalił, że zjazd z drogi powiatowej na działkę [...] w miejscowości S. na dzień wydania weryfikowanej decyzji Starosty M.z dnia [...].09.201 r. nie posiadał statusu zjazdu publicznego – tak więc przepisy nie nakładały na zarządcę drogi obowiązku przebudowy zjazdu do parametrów odmiennych niż dotychczasowe. W związku z powyższym inwestor nie miał obowiązku uzgodnienia rozmiarów zjazdu ze skarżącym. Ponadto, zaprojektowany zjazd na działkę nr ew. [...] jest zgodny z Uchwałą Rady Gminy w S. z dnia [...].06.2005r, Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w granicach administracyjnych (Dz. Urz. woj. [...] z dnia 18 sierpnia 2005r., Nr [...], poz. 6223). Zgodnie z postanowieniami w/w aktu prawa miejscowego, działka nr ew. [...] w części od strony drogi położona jest na obszarze oznaczonym symbolem [...] - droga klasy technicznej Z, a w pozostałej części jest położona na obszarze oznaczonym symbolem 1 KIJ - stacje paliw (zaświadczenie Urzędu Gminy S. z dnia [...].08.2011r., znak: [...]). Realizacja omawianej inwestycji z uwagi na rodzaj przewidzianych robót nie ma także wpływu na jakiekolwiek ograniczenie dostępu do działki nr ew. [...]. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.). budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę. Z dokumentacji projektowej niewątpliwie wynika, iż działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej przez działkę nr ew. [...], jak również bezsporny jest fakt. że skarżącym przysługuje prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr ew. [...]. Przeznaczenie działki pod obiekt jakim jest stacja paliw, czy też inne obiekty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, mając na uwadze stan faktyczny rozpatrywanej sprawy oraz przywołane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych, nie są okolicznością, która powoduje powstanie po stronie zarządcy drogi obowiązku dostosowania kategorii zjazdu do rodzaju działalności prowadzonej na nieruchomościach położonych przy przebudowywanej drodze. Tak więc, w ocenie Sądu prawidłowa jest ocena organu, że weryfikowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Podkreślić należy, że w postępowaniu nadzorczym – nieważnościowym organ nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, bada jedynie czy objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z wad kwalifikowanych. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.