II GSK 682/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C." Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 657/13 w sprawie ze skargi "C." Spółki z o.o. we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 13 grudnia 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 657/13) oddalił skargę "C. B. P." Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [..] maja 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności "Decyzji o odrzuceniu odwołania – pismo Wrocławskiej Agencji Rozwoju Regionalnego z dnia [..] sierpnia 2006 r. ([..])". Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca spółka, pod rządami ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm. – powoływanej dalej jako: u.n.p.r.) – ubiegała się o dofinansowanie projektu p.n.: "Profesjonalny wizerunek trenera i najnowsze technologie informatyczne wspierające ekspansję w firmie", w ramach Priorytetu 3 ("Rozwój Lokalny Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego"), Działania 3.4. ("Mikroprzedsiębiorstwa"). Instytucja Wdrażająca – Samorząd Województwa [..], na podstawie umowy z 20 grudnia 2004 r., powierzyła realizację Działania 3.4., W. S.A. (dalej: W. S.A.). Spółka W. stwierdziła, że wniosek spółki zawiera braki formalne i wezwała wnioskodawcę do ich usunięcia. Spółka podjęła próbę usunięcia braków wniosku. W. S.A. pismem z [..] lipca 2006 r., poinformowała wnioskodawcę o tym, że ze względu na niewłaściwe poprawienie wniosku "nie podlega on dalszej ocenie". "C. B. P." Sp. z o.o. zakwestionowała ocenę wniosku. Pismem z [..] sierpnia 2006 r. W. poinformowała wnioskodawcę, że po powtórnym sprawdzeniu wniosku podtrzymuje decyzję wydaną [..] lipca 2006 r. o niezakwalifikowaniu wniosku do oceny merytorycznej. Skarżąca we wniosku z [..] lutego 2013 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (dalej SKO), domagała się stwierdzenia nieważności decyzji W. zawartej w jej piśmie z [..] sierpnia 2006 r. SKO postanowienie z [..] kwietnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania. Zdaniem organu, zakwestionowane pismo nie jest w istocie decyzją administracyjną, lecz tzw. czynnością materialno-techniczną. Oznacza to, że brak jest przedmiotu postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności), ponieważ ten tryb weryfikacji dotyczyć może wyłącznie decyzji administracyjnych (lub postanowień), a nie czynności materialno-technicznych. Stanowisko to podzielił następnie inny skład SKO, w postanowieniu z [..] maja 2013 r., wydanym na skutek wniosku zainteresowanej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. W uzasadnieniu podniosła, że zakwestionowane pismo w istocie stanowi decyzję administracyjną o odrzuceniu wniosku skarżącej o dofinansowanie. Wspomniane pismo zawiera wszystkie elementy, które przesądzają o tym, że dany akt należy uznać za decyzję administracyjną, bez względu na to, jak określił charakter tego aktu organ, który go wydał. Według skarżącej o tym, że pismo W. S.A. z [...] sierpnia 2006 r. stanowi decyzję administracyjną, przesądza uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 3/06), w której wyjaśniono, że "Odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy". Przyjęcie, że pismo W. S.A. z [...] sierpnia 2006 r. jest decyzją administracyjną przesądza o tym, że nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a k.p.a. a postanowienie SKO jest niezgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W ocenie Sądu pierwszej instancji istotę sporu stanowi zagadnienia charakteru, jaki należy przypisać aktowi (pismu W. S.A.), o którego stwierdzenie nieważności wniosła skarżąca spółka. Rozważając tę kwestię Sąd podzielił stanowisko SKO, że decyzyjne załatwienie indywidualnych spraw nie stanowi wyłącznej formy władczego działania organów administracji publicznej. Nie kwestionując ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu, zgodnie z którym o charakterze aktu administracji publicznej nie może decydować sama tylko nazwa, jaką akt ten został opatrzony przez organ, który go wydał, WSA stwierdził, że pogląd ten nie może mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że normatywną podstawę dla wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej muszą stanowić przepisy prawa materialnego, zaś w tej sprawie brak było takiej podstawy prawnej. W ocenie Sądu takiej podstawy nie stanowi przepis art. 26 ust. 2 (lub 3) u.n.p.r., w odniesieniu do którego została podjęta powołana w skardze uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 3/06). WSA zauważył, że "odrzucenie" wniosku o dofinansowanie zgłoszonego w sprawie, której dotyczyła uchwała II GPS 3/06 nastąpiło z powodów merytorycznych, podczas gdy rozpoznawanej sprawie, wniosek strony skarżącej został "odrzucony" z przyczyn formalnych (braki wniosku, które nie zostały usunięte przez skarżącą pomimo wezwania), bez jego skierowania do oceny merytorycznej. Podstawy prawnej "odrzucenia" wniosku skarżącej nie stanowił więc art. 26 ust. 2 (lub 3) u.n.p.r., lecz inny przepis – § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie trybu składania i wzorów wniosków o dofinansowanie realizacji projektów w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004–2006 (Dz. U. Nr 257, poz. 2575 ze zm., dalej rozporządzenie z dnia 10 listopada 2004 r.). Stosownie do powołanego przepisu wnioski nieuzupełnione lub niepoprawione w terminie, o którym mowa w ust. 2 (tj. wyznaczonym przez organ, nie krótszym niż 7 dni) nie podlegają rozpatrzeniu. Sąd uznał, że taka regulacja nie może pozostawiać cienia wątpliwości co do tego, że – z woli samego prawodawcy – wniosków nieuzupełnionych (niepoprawionych) w zakreślonym przez organ terminie nie "odrzuca" się, co wymagałoby wydawania jakiegoś formalnego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Takim wnioskom nie nadaje się żadnego biegu, w szczególności, nie kieruje się ich do oceny merytorycznej, która może zakończyć się przyznaniem żądanego dofinansowania, na podstawie art. 26 ust. 2 (lub 3) u.n.p.r., lub też – "odrzuceniem" wniosku (jednak wyłącznie z powodów merytorycznych a nie formalnych), w rozumieniu tych samych przepisów. WSA wyjaśnił, że uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r. dotyczyła tylko "odrzucenia" wniosku z powodów merytorycznych. Jedynie w sytuacji dokonania merytorycznej oceny wniosku zainteresowanego podmiotu, negatywne jego załatwienie ("odrzucenie"), następuje poprzez wydanie formalnej decyzji odmownej. Zdaniem Sadu pierwszej instancji, z treści uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że NSA wyróżnił następujące etapy rozpatrywania wniosków "(...) najpierw weryfikacja kompletności i poprawności formalnej wniosku, a potem dokonywana jest ocena zgodności z programem i ocena merytoryczna. Później następuje zawarcie umowy z beneficjentem, przygotowanie zlecenia płatności, dokonanie płatności i księgowanie płatności". W uchwale podkreślono, że nie wszystkie te etapy realizowane są w drodze decyzji, jedynie wyrażenie oceny merytorycznej wniosku ma taką formę. Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie doszło do merytorycznej oceny wniosku skarżącej spółki, z powodu nieusuniętych terminowo uchybień formalnych wniosku. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał za zasadne stanowisko przyjęte w sprawie przez SKO, że pismu W. S.A. z [...] sierpnia 2006 r. nie można było przypisywać charakteru decyzji administracyjnej. Z tego powodu brak było przedmiotu nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Ustawodawca dopuścił wyłącznie stwierdzanie nieważności (bądź stwierdzanie naruszenia prawa) decyzji, a także postanowień (na podstawie jednoznacznego odesłania z art. 126 k.p.a.). W sytuacji gdy kwestionowane pismo W. S.A. nie jest ani decyzją administracyjna, ani postanowieniem, SKO prawidłowo zastosowało art. 61a § 1 k.p.a., słusznie odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego pisma, z "innych uzasadnionych przyczyn". Sąd zaznaczył, że w doktrynie i judykaturze nie budzi wątpliwości, że do kategorii "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w powołanym ostatnio przepisie, należy zaliczyć także brak przedmiotu, którego miałoby dotyczyć postępowanie, którego uruchomienia żąda zainteresowany podmiot. W rozpoznawanej sprawie chodzi o brak aktu (decyzji lub postanowienia), którego nieważność można byłoby stwierdzić. "C. B. P." Sp. z o.o. z siedzibą we W. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie a także o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia SKO z [...] kwietnia 2013 r. stwierdzenie nieważności decyzji o odrzuceniu odwołania – pisma W. S.A. z [...] sierpnia 2006 r. lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, a w konsekwencji o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności o odrzuceniu odwołania (pismo W. S.A. z [...] sierpnia 2006 r.) i wydanie decyzji w żądanym zakresie. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj.: 1. Błędną wykładnię § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 listopada 2004 r. w związku z art. 6 k.p.a., art. 104 k.p.a. i art. 107 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja o odrzuceniu odwołania (pismo W. S.A. z [...] sierpnia 2006 r.) jest poza kontrolą sądowoadministracyjną, gdyż nie jest decyzją administracyjną. 2. Niewłaściwe zastosowanie art. 3, art. 145 i art. 151 p.p.s.a następnie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 156 k.p.a i art. 61a § 1 kpa na skutek uznania, że nie jest możliwe wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji o odrzuceniu odwołania (pismo W. S.A. z [...] sierpnia 2006 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca domagała się od organu uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, w odniesieniu do pisma informującego, że wniosek spółki o dofinansowanie zgłoszonego projektu nie podlega dalszej ocenie ze względu na jego niewłaściwe poprawienie. Według skarżącej, pismo W. S.A. z [...] sierpnia 2006 r. informujące o odrzuceniu wniosku ma cechy decyzji administracyjnej, a za taką kwalifikacją przemawia jego treść, w szczególności zawarte w nim stwierdzenie "po powtórnym sprawdzeniu wniosku, podtrzymuję decyzję wydaną 18 lipca 2006 roku". Strona wnosząca skargę kasacyjną stanowisko, że odrzucenie wniosku następuje w drodze decyzji wyprowadziła z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06. We wspomnianej uchwale wyjaśniono, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 u.n.p.r. następuje w formie decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.n.p.r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko skarżącej jest nietrafne. Przede wszystkim należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 lutego 2007 r. rozważał kwalifikację sytuacji "(...), w której prawidłowo wypełniony wniosek, zawierający wszystkie wymagane załączniki został oceniony negatywnie ze względów merytorycznych, co w praktyce oznaczało odrzucenie wniosku". Skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że tak rozumiane odrzucenie wniosku następuje w formie decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.n.p.r. Z uzasadnienia uchwały wynika, że wyłącznie w sytuacji, gdy właściwy podmiot dokona merytorycznej oceny wniosku dochodzi do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 u.n.p.r. o przyznaniu albo odmowie przyznania dofinansowania. Z kolei w przypadku, gdy wniosek zawiera braki formalne, które nie zostały uzupełnione mimo wezwania, wniosek pozostawia się bez rozpatrzenia. W rozpoznawanej sprawie, wobec braków formalnych wniosku, które nie zostały usunięte, pomimo wcześniejszego wezwania, nie doszło do jego merytorycznego rozpatrzenia. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, wniosek strony nie został więc odrzucony na podstawie art. 26 ust. 2 u.n.p.r., lecz "nie podlegał rozpatrzeniu" w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 listopada 2004 r. Zgodnie z powołanym ostatnio przepisem wnioski nieuzupełnione lub niepoprawione w terminie nie podlegają rozpatrzeniu. Dodać należy, że prawodawca w powołanym rozporządzeniu nie postanowił, że w takim przypadku konieczne jest wydanie decyzji lub postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zwrot "wnioski nieuzupełnione lub niepoprawione w terminie nie podlegają rozpatrzeniu" w istocie odpowiada regulacji zawartej w art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którą nieusunięcie przez stronę braków podania powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W orzecznictwie sądowym, na tle art. 64 § 2 k.p.a. ukształtował się pogląd, że pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej ani postanowienia (por. wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz.114 oraz uchwała SN z 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00, OSNP 2000, nr 19, poz. 702). W literaturze podkreśla się, że tylko żądanie strony niedomknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania w sprawie. Podstawę do wydania decyzji może stanowić przepis prawa materialnego lub procesowego, zaś przepisy prawa procesowego nie przewidują wydania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 310–311). O pozostawieniu podania bez rozpoznania organ administracji publicznej ma obowiązek zawiadomić wnoszącego podanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądy formułowane na tle art. 64 § 2 k.p.a. znajdują w pełni zastosowanie w sytuacji, o której mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia z dnia 10 listopada 2004 r. W związku z tym należało przyjąć, że W. S.A. zrealizował obowiązek zawiadomienia strony o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia przesyłając pismo z [...] lipca 2006 r. W piśmie z [...] sierpnia 2006 r. informacja ta została "podtrzymana". Niezbyt fortunne użycie w treści tego pisma określenia "decyzja" oczywiście nie może mieć decydującego znaczenia przy ocenie jego charakteru. Istotne jest bowiem to, że analizowane pismo nie zawiera rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w przedmiocie przyznania skarżącej dofinansowania, a wyłącznie odnosi się do formalnej oceny wniosku złożonego przez stronę. Dodać należy, że żaden przepis obowiązującego wówczas porządku prawnego nie dawał podstawy do "powtórnego sprawdzenia wniosku" i "podtrzymania" stanowiska, że wniosek nie podlega rozpatrzeniu. Mając na uwadze, że pismo W. S.A. z [...] sierpnia 2006 r. nie było decyzją, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za zgodne z prawem postanowienie SKO odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wspomnianego pisma. Jak trafnie zauważył WSA, do kategorii "innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. należy zaliczyć brak przedmiotu postępowania, którego miałoby dotyczyć postępowanie objęte żądaniem zainteresowanego podmiotu. W świetle dotychczasowych rozważań nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje decyzja (postanowienie), którego nieważność mogłaby być stwierdzona. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.