II GSK 737/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G Z od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 603/13 w sprawie ze skargi G Z na decyzję Dyrektora D Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 603/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W (dalej: WSA we W) oddalił skargę G Z (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W (dalej: Dyrektor) z dnia [..] czerwca 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [..] czerwca 2013 r. Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z siedzibą w S ustalającą skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 26 stycznia 2011 roku doszło do przeniesienia prawa własności działek (objętych wnioskiem skarżącej z dnia 7 czerwca 2006 r., na zalesienie których przyznano jej płatność) na rzecz syna skarżącej, który nie dotrzymał 35-dniowego terminu prawa materialnego do złożenia wniosku o przyznanie płatności oraz zobowiązania się do kontynuowania realizacji zobowiązań uprzednio złożonych przez stronę skarżącą. W związku z powyższym organy uznały, że przejęcie zobowiązania skarżącej przez nowego właściciela nie było skuteczne i dlatego spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu przyznanej uprzednio płatności, zgodnie z treścią § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), dalej: rozporządzenie zalesieniowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że doszło do przeniesienia prawa własności działek objętych wnioskiem skarżącej, na zalesienie których przyznano jej płatność. Nie jest również sporne, że nowy właściciel nie dotrzymał 35-dniowego terminu prawa materialnego do złożenia wniosku o przyznanie płatności oraz zobowiązania się do kontynuowania realizacji zobowiązań uprzednio złożonych przez stronę skarżącą. W tej sytuacji trafnie uznał organ, że przejęcie omawianego zobowiązania skarżącej przez nowego właściciela nie było skuteczne, a zatem płatności podlegają zwrotowi. Sąd I instancji powołał się na rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 ze zm.), dalej: rozporządzenie 796/2004. Zgodnie z art. 73 ust. 4 tego rozporządzenia obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Według art. 73 ust. 5 - obowiązek zwrotu określony nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. W ocenie Sądu I instancji nie można uznać, że płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, ani też że błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika – co wyłączałoby obowiązek zwrotu płatności. Natura błędu skarżącej nie może prowadzić do uznania, że był to błąd nie do uniknięcia, niezawiniony, czy nieświadomy. W aktach znajduje się notatka pracownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Przygodzicach, sporządzona w sprawie o przyznanie renty strukturalnej w dniu 14 października 2010 r., z której wynika, że informowano stronę skarżącą o konieczności uregulowania we właściwym Biurze Powiatowym ARiMR kwestii związanych z zobowiązaniami ONW oraz z tytułu zalesień, niezwłocznie po przekazaniu gospodarstwa na rzecz syna. W związku z tym, a także zważywszy na jasno sformułowane zobowiązanie się przez skarżącą w części XII formularza wniosku do niezwłocznego poinformowania na piśmie organu o przeniesieniu własności działek rolnych na rzecz innego producenta rolnego – niezasadny jest zarzut powołania się w skardze na materiały przeznaczone dla uczestników szkoleń. W świetle brzmienia powyższego zobowiązania strony skarżącej treść owych materiałów nie ma znaczenia prawnego. Skoro skarżąca, mimo podpisanego oświadczenia oraz pouczenia organu o obowiązku niezwłocznego informowania ARiMR o każdej zmianie, a w szczególności, jeżeli zmiana dotyczy przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, nie dopełniła tego wymogu - w konsekwencji nie działała w dobrej wierze, nie znajdował zatem zastosowania przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Sąd I instancji wskazał, że płatność przyznana skarżącej nie wynikała z pomyłki organu, ale z powodu niezrealizowania podjętego przez stronę zobowiązania – nie mógł mieć zatem zastosowania art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina. (Dz.U.UE.L.2009.316.65). G Z zaskarżając wyrok w całości, domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. Prawa procesowego, które miało istotny wpływ na treść wydanych decyzji, tj.: a) art. 8 i 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej: k.p.a., poprzez uznanie, że klauzula zawarta w części XII formularza wniosku o zalesienie, pod którą skarżąca złożyła swój podpis, jest kompletna, zupełna, precyzyjna i szczegółowa co do treści, podczas gdy w swej treści nie zawiera ona żadnego odniesienia do precyzującego wyjątek § 11 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego, b) art. 11 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie milczeniem treści dokumentu Materiał przeznaczony dla uczestników szkoleń realizowanych w ramach projektu ,,Zakładanie i pielęgnacja lasów na gruntach rolnych zgodnie z najnowszymi zasadami hodowli i ochrony lasu" na podstawie umowy Nr S/65/2005 Między ORWLP w Bedoniu a fundacją Programów Pomocy Dla Rolnictwa (FAPA), znajdującego się w aktach sprawy 0014-6621-0014-00000001/06 zawisłej przez ARiMR Oleśnica z/s Syców i nieodniesienie się do okoliczności podnoszonych przez stronę a dotyczących treści tego dokumentu i mających istotne znaczenie w sprawie w zakresie treści udzielonego skarżącemu pouczenia co do obowiązujących przepisów prawnych w okresie bezpośrednio przed złożeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności w 2006 r., c) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, polegającą na braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie zgłoszonego w odwołaniu z dnia 22 kwietnia 2013 r. od decyzji Kierownika Powiatowej ARiMR z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniosku dowodowego, z którego w sposób jednoznaczny wynika, że skarżąca w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie płatności uczestnicząc w szkoleniach dotyczących zakładania i pielęgnacji lasów na gruntach rolnych nie została pouczona o treści obowiązujących przepisów, w tym treści § 11 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego; II. Przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 241 k.p.c. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu zgłoszonego przez skarżącego w odwołaniu z dnia 22 kwietnia 2013 r. od decyzji Kierownika Powiatowej ARiMR z dnia 17 kwietnia 2013 r. wskazującego na zakres i treść pouczenia skarżącej o obowiązujących przepisach prawa bezpośrednio przed złożeniem wniosku o zalesienie, i mimo braku tego dokumentu w aktach sprawy przeprowadzenie postępowania w tym zakresie poprzez uznanie, iż ,,treść owych materiałów nie ma skutku prawnego", III. Przepisu prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj.: § 11 ust. 1 i § 13 ust. 3 pkt 3 zalesieniowego, podczas gdy wnioskowany przez stronę skarżącą i pominięty przez organ materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż zakres wiedzy skarżącej o obowiązujących przepisach dotyczących pomocy finansowej na zalesienie gruntów warunkowany był wyłącznie treścią dokumentu wskazanego jak w pkt 1 lit. a/ skargi, i składając podpis pod oświadczeniem w części XII formularza wniosku skarżąca kierowała się wyłącznie treścią tego dokumentu, w którym nie podano jakichkolwiek sankcji prawnych za naruszenie przepisów prawa, w tym nie pouczono o terminach, w ciągu których należy poinformować organy o zamianach w zakresie własności gruntów, a treść klauzuli zawartej w części XII formularza wniosku o zalesienie, pod którą skarżąca złożyła swój podpis, nie była ani kompletna, zupełna, ani też precyzyjna i szczegółowa co do treści. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna G Z oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty podnoszące naruszenie przepisów postępowania, gdyż stwierdzenie, że w tym zakresie organy i Sąd I instancji nie dopuściły się naruszeń prawa, daje podstawę do oceny sposobu stosowania prawa materialnego przez organy oraz oceny sposobu kontroli tego procesu przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W ocenie NSA nietrafne są jej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wyrok WSA we Wrocławiu narusza art. 151 p.p.s.a., gdyż oddala skargę, w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego orzekania, a skarga powinna podlegać uwzględnieniu, bo decyzje kontrolowane przez Sąd I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności dlatego, że organy działały w sposób niebudzący zaufania oraz nie zapewniły stronie należytej ochrony jej interesów, bo w dokumentacji (wniosku) o przyznanie płatności nie pouczyły strony o konsekwencjach zbycia zalesionych gruntów, do których skarżącej przyznano płatności. Tym samym działały one na jej szkodę, zwłaszcza że w materiałach szkoleniowych dla uczestników programu zalesiania, w części dotyczącej stanu prawnego i sankcji z tytułu działania niezgodnego z prawem nie zawarto informacji o treści § 11 ust. 1 i § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 11 sierpnia 2008 r., a więc aktu odnoszącego się do zbycia zalesionych gruntów. Takie działanie w ocenie skarżącej kasacyjnie narusza podstawowe zasady poprawnie prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji doprowadziło to do wydania decyzji, która oparta jest na dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, gdyż w jej uzasadnieniu organ nie ustosunkowywał się do faktów związanych z wadliwym pouczeniem strony o skutkach prawnych przyznanej pomocy oraz nieprzekazaniem w materiałach szkoleniowych wiedzy na temat zbycia zalesionych gruntów w trakcie realizacji programu, który wiązał się z przyznaniem płatności. W ocenie Sądu II instancji tak postawiony zarzut kasacyjny jest niezasadny. Niewątpliwie organy administracji publicznej mają prowadzić postępowanie z zachowaniem zasad określonych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., jednak nie oznacza to, że są zobowiązane w tym postępowaniu do uwzględnienia stanu wiedzy na temat prawa podmiotów, których dotyczy postępowanie oraz ich wiedzy w tym zakresie przedstawionej w materiałach szkoleniowych. Nieznajomość prawa w odniesieniu do sankcji związanych z niewypełnieniem programu zalesieniowego nie może być okolicznością usprawiedliwiającą, bowiem taka reguła nie istnieje w prawie administracyjnym. Dla oceny poprawności prowadzenia postępowania w sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej istotne jest to, czy organy naruszyły przepisy procesowe, bo tylko wtedy można by im postawić zarzut działania niezgodnego z prawem. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dobitnie potwierdza, że w sprawie G Z organy nie naruszyły tych przepisów. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy nie naruszyły zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, bowiem z faktu podpisania przez stronę pouczenia we wniosku o płatność nie można wywodzić wadliwego działania organów, ale co najwyżej niestaranne działanie samej strony, które nie może skutkować uchyleniem decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranej płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych. Naruszenie zasad wynikających z przepisów k.p.a. wskazanych w zarzucie miałoby miejsce tylko wtedy, gdy organy naruszyłyby przepisy prawa regulujące postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranej płatności. Organy nie dopuściły się takiego naruszenia, zatem nie można przyjąć jako zasadnego stanowiska skargi, że takim naruszeniem było ich działanie, w sytuacji gdy z materiału szkoleniowego nie wynikały sankcje związane ze zbyciem zalesionych gruntów lub że to naruszenie polegało na zbyt ogólnikowym pouczeniu strony znajdującym się we wniosku o przyznanie takiej płatności. Z tych powodów NSA stwierdza, że w postępowaniu przed organami nie doszło do naruszenia art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a przez to nie można przyjąć, że organy naruszyły art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bo orzekały w sposób dowolny, nie uwzględniając okoliczności wynikających z materiałów szkoleniowych. Wobec tych ustaleń należy przyjąć, że wyrok Sądu I instancji, który akceptował ten tryb działania organów, nie naruszył art. 151 p.p.s.a., a wobec tego zarzut kasacyjny oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie ma prawnego uzasadnienia. Niezasadny jest także zarzut drugi podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. i art. 241 k.p.c. polegający na nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z dokumentu na okoliczność zakresu i treści pouczenia strony o konsekwencjach zbycia zalesionej działki przed złożeniem przez nią wniosku o zalesienie. Skarżąca kasacyjnie twierdzi, że zaniechanie przez Sąd I instancji prowadzenia postępowania dowodowego we wskazanym zakresie było naruszeniem prawa, bo okoliczności, które miały zostać potwierdzone w tym postępowaniu, mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Z takim poglądem nie można się zgodzić. Trafnie przyjął Sąd I instancji, że podnoszone przez skarżącą zarzuty co do treści pouczenia we wniosku oraz braku informacji co do skutków zbycia działek poddanych zalesieniu w materiałach szkoleniowych, nie mają prawnego znaczenia, bowiem organy orzekają na podstawie przepisów prawa, a nie źródeł, które nie mają takiego charakteru. Z tego powodu odmowa prowadzenia dowodu w tym zakresie nie narusza prawa, co w konsekwencji musiało skutkować przyjęciem nietrafności zarzutu kasacyjnego. W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia przez skarżony wyrok przepisów prawa materialnego. Strona twierdzi, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy organy wadliwie zastosowany § 11 ust. 1 i § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r., przy czym wadliwe zastosowanie tych przepisów miało polegać na tym, że strona skarżąca miała wiedzę o ich treści tylko na podstawie pouczenia, a tam nie wskazano sankcji za naruszenie przepisów dotyczących zbycia oraz nie wskazano terminów w jakich należy informować organy o zmianie własności zalesionych gruntów, przez to należało uznać, że pouczenie zawarte w formularzu wniosku było niekompletne i niezupełne. Zarzut zbudowany w taki sposób nie spełnia warunków z art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 p.p.s.a. Skoro strona twierdzi, że organy naruszyły prawo materialne, a więc § 11 ust. 1 i § 13 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, to powinna wskazać na czym polega to niewłaściwe zastosowanie i jak organy powinny stosować te przepisy w sposób właściwy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera takich rozważań, natomiast z treści samego zarzutu nie da się wywodzić wniosków na rzecz niewłaściwego zastosowania przepisów, skoro zarzut koncentruje się na znajomości treści tych regulacji. Brak wiedzy o zakresie uregulowanych tymi przepisami sytuacji prawnych, a więc także sankcji w przypadku niewypełnienia ich dyspozycji, nie może być traktowany jako wada w stosowaniu samych przepisów. Z taką wadą można mieć do czynienia tylko wtedy, gdy organy stosują przepisy prawne do ustalonego stanu faktycznego, a w tym stanie faktycznym te przepisy nie mają zastosowania. Wtedy taki błąd może być traktowany jako wada w zastosowaniu przepisu. Nie może tą wadą być brak wiedzy na temat treści przepisu, na który to brak powołuje się skarżąca kasacyjnie. Z tych względów, mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.