IV SA/Wa 47/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Z. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do Sądu przez Z. J. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] maja 2011 r. nie uzgadniające projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowego z gabinetami odnowy biologicznej, usługami i salą konferencyjną, parkingami i zjazdami na działkę oraz niezbędną infrastrukturą przy ul. [...] w [...] na działce ew. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że przedmiotowa działka ew. nr [...] jest położona na terenie zespołu architektoniczno-krajobrazowego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] marca 1972 r. W decyzji z 1972 r. podniesiono, że [...] jest przykładem nowego typu osiedla miejskiego, pojawiającego się na ziemiach polskich od XIX stulecia w oparciu o naturalne warunki lecznicze, przy czym dominująca funkcja uzdrowiskowo-letniskowa, dotychczas nie występująca jako czynnik miastotwórczy, nadała mu formę przestrzenną odbiegającą od miast tradycyjnych, wzbogaconą w znacznej mierze poprzez harmonijne zespolenie architektury z krajobrazem, w którego urozmaiconą rzeźbę i bujną zieleń miasto zostało bardzo dyskretnie wkomponowane. Szeroki zasięg granic terenu objętego decyzją ma na celu ochronę walorów widokowych oraz ochronę środowiska naturalnego. W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono powierzchnię zabudowy do 800 m²; ilość kondygnacji - piwnica oraz trzy kondygnacje naziemne, w tym jedna kondygnacja w poddaszu użytkowym; geometrię dachu - dach symetryczny o kącie nachylenia 30°-45°; wysokość kalenicy dachu od poziomu terenu do 14 m; wysokość okapu dachu do 8 m; poziom parteru maksimum 0,5 m nad terenem przy wejściu do budynku; szerokość elewacji od strony ul. [...] do 40 m, szerokość elewacji od strony ul. [...] do 20 m. Działka ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] zlokalizowana jest między ulicami: [...], [...], [...] i [...], na szczycie wzniesienia [...]. Poniżej, przy ul. [...], równoległej do ul. [...], na działce ew. nr [...] zlokalizowana jest zabytkowa dwukondygnacyjna drewniana willa "[...]", na działce ew. nr [...], [...], [...] zabytkowa dwukondygnacyjna drewniana willa "[...]" oraz na działce ew. nr [...] zabytkowa drewniana kaplica [...]. Z kolei przy ul. [...], w pobliżu przedmiotowego terenu zlokalizowany jest na działce ew. nr [...] parterowy zabytkowy drewniany budynek "[...]". Ponadto w otoczeniu planowanej inwestycji zlokalizowane są współczesne budynki mieszkalne. Na działce ew. nr [...] (dawny nr [...]), zlokalizowanej na szczycie wzniesienia obok przedmiotowej działki, posadowiono dwukondygnacyjny budynek mieszkalny w latach 60. XX wieku, tj. w okresie przed wpisaniem zespołu architektoniczno-krajobrazowego [...] do rejestru zabytków. Poniżej, na działce ew. nr [...], zlokalizowany jest parterowy budynek gospodarczy, a jeszcze niżej w kierunku ul. [...] na działkach ew. nr [...] i [...] posadowiono trzykondygnacyjny budynek pensjonatowy o powierzchni zabudowy 565 m², znajdujący się w znacznym zagłębieniu terenu, co powoduje, iż jest niewidoczny od strony ul. [...] oraz od strony ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Również poniżej poziomu działki ew. nr [...], w znacznym od niej oddaleniu, posadowiony jest kilkupiętrowy budynek sanatorium. Działka ew. [...] nr zabudowana jest dwukondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym o powierzchni zabudowy ok. 200 m². Działka ta znajduje się na obniżonym w stosunku do działki ew. nr [...] skraju ul. [...]. Na działkach ew. nr [...], [...] i [...] zlokalizowane są również dwukondygnacyjne budynki, natomiast na działce ew. nr [...] - trzykondygnacyjny budynek mieszkalny, posadowiony w obniżeniu ul. [...], poniżej poziomu przedmiotowej działki i w znacznym oddaleniu od niej. Zdaniem Ministra powyższy opis wskazuje, że planowany budynek ze względu na lokalizację na szczycie wzniesienia, powierzchnię zabudowy, wysokość kalenicy dachu oraz szerokość elewacji od strony ul. [...] i ul. [...], będzie stanowił niepożądaną w tym miejscu dominantę architektoniczną, która negatywnie wpłynie na wartości wskazane w decyzji z 1972 r. wpisującej zespół architektoniczno krajobrazowy [...] do rejestru zabytków. Organ odwoławczy podniósł, że żaden z budynków zlokalizowanych na szczycie wzniesienia przy ul. [...], stanowiącego eksponowany element chronionego zespołu architektoniczno-krajobrazowego [...], nie posiada więcej niż dwie kondygnacje naziemne. Również wzniesiony przed datą wpisu do rejestru zabytków budynek na działce nr ew. [...] (dawniej [...]) jest dwukondygnacyjny. Naczelną zasadą kształtowania nowej zabudowy na przedmiotowej działce winno być wskazane w treści decyzji wpisującej zespół architektoniczno-urbanistyczny [...] do rejestru zabytków harmonijne zespolenie architektury z krajobrazem, w którego urozmaiconą rzeźbą i bujną zieleń miasto zostało bardzo dyskretnie wkomponowane. Szeroki zasięg granic terenu objętego decyzją ma na celu ochronę walorów widokowych. Realizacja trzykondygnacyjnego budynku o wysokości kalenicy dachu od poziomu terenu do 14 m, wysokości okapu dachu do 8 m, szerokości elewacji od strony ul. [...] do 40 m i szerokości elewacji od strony ul. [...] do 20 m, jest niezgodna z preferowanym na tym terenie typem zabudowy "willi w ogrodach", zmaterializowanym przede wszystkim w lokalizacji u podnóża góry, bryle, formie, sposobie zabudowy działki zabytkowych willi "[...]", "[...]" oraz "[...]", ale także wyrażonej we współczesnej dwukondygnacyjnej zabudowie ul. [...], gdzie nawet budynek o dużej powierzchni zabudowy na działce ew. nr [...], pomimo lokalizacji na terenie lekkiego obniżenia tej ulicy, posiada dwie kondygnacje i rozczłonkowaną bryłę, co nie pozwala na stworzenie wrażenia dominanty na szczycie [...]. Odnosząc się dalej do najbliższej zabudowy w otoczeniu działki nr ew. [...] należy wskazać na relacje przestrzenne, jakie zaistnieją pomiędzy planowanym budynkiem a zlokalizowanym na przeciwko parterowym budynkiem wpisanej do rejestru "[...]". Co prawda, powyższe budynki oddzielone są od siebie ul. [...], jednak jej niewielka szerokość wpływa na optyczne zniwelowanie odległości pomiędzy nimi. Planowany budynek spowoduje zaburzenie relacji przestrzennych w stosunku do zabytkowej "[...]", stanowiąc dominantę architektoniczną. Minister wskazał na walory krajobrazowe i widokowe szczytu wniesienia, widocznego od ul. [...]. W okresie bezlistnym dla drzew nowy budynek byłby widoczny od ul. [...] w widoku na szczyt, w polu pomiędzy willą "[...]" a kaplicą [...]. Tak wysoki budynek, zlokalizowany na wzniesieniu za zabytkową willą "[...]" w widoku od ul. [...], wpłynąłby negatywnie na walory architektoniczno-krajobrazowe tej części [...]. W skardze na postanowienie Ministra z dnia [...] listopada 2011 r. Z. J. zarzucił m. in.: 1. nieprawidłowe ustalenie faktycznego gabarytów i funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, 2. nierówne traktowanie z uwagi na udzielanie uzgodnień konserwatorskim innym podmiotom na realizację dużych inwestycji w terenie objętym ochroną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. nr 270), zwanej dalej "p. p. s. a.", Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. podlega uchyleniu z uwagi na mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Stosownie do art. 7 k. p. a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei, zgodnie z art. 77 § 1 k. p. a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wbrew powyższym przepisom organ odwoławczy nie wyjaśnił jednoznacznie, jakimi przesłankami kierował się przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Minister nie wyjaśnił, jakie gabaryty mają budynki zlokalizowane na działkach ew. nr [...] oraz [...] i [...]. Jest to tym istotniejsze, że skarżący kwestionował podaną przez Ministra powierzchnię zabudowy działki ew. nr [...] i działek ew. nr [...] i [...] twierdząc, iż wskaźniki te są znacznie wyższe (odpowiednio 350 m², zamiast 200 m², oraz 950 m² zamiast 565 m²), a ponadto poddał w wątpliwość wysokość budynku posadowionego na działkach ew. nr [...] i [...] (14 m zamiast 9,94 m). Chociaż Minister dokonuje uzgodnienia z punktu widzenia konserwatorskiego, nie prowadząc postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w którym to postępowaniu w pierwszym rzędzie należy uwzględnić powyższe wskaźniki, to jednak uznać należy, iż mają one wpływ na ocenę dokonywaną w zakresie kompetencji organu konserwatorskiego. Ponadto należy zaznaczyć, że skarżący podczas rozprawy złożył do akt sprawy postanowienie Ministra z dnia [...] stycznia 2012 r. uchylające postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2011 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z łącznikiem i nieuciążliwymi usługami w poziomie parteru na działkach ew. nr [...] i [...] w [...], znajdujących się bardzo blisko działki ew. nr [...], również w rejonie najwyższych rzędnych tzw. [...]. W tej analogicznej sprawie, inaczej niż w sprawie niniejszej, Minister uchylił niekorzystne dla inwestora rozstrzygnięcie organu konserwatorskiego pierwszej instancji wskazując, że zlokalizowany na działkach ew. nr [...] i [...] budynek ma cztery kondygnacje, zaś w zaskarżonym postanowieniu wskazano, że ma ich tylko trzy. W rezultacie istnieje rozbieżność co do ilości kondygnacji tego budynku w różnych postanowieniach Ministra. Zdaniem Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie w sprawie niezależnie od tego, że działki ew. nr [...] i [...] nie leżą w obszarze analizowanym wyznaczanym na potrzeby ustalenia wskaźników nowej zabudowy w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 p. p. s. a.