I OSK 1363/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 25/12 w sprawie ze skargi S. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za powstałe szkody w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. Ł. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 25/12 oddalił skargę S. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] ograniczył sposób korzystania z działek nr ewid. 1:o powierzchni 0,8500 ha i 2 o powierzchni 0,7504 ha, położonych w R., stanowiących własność S. Ł., poprzez zezwolenie wnioskodawcy – [...] Spółce Gazownictwa Spółce z o.o. w T. Oddział Zakład Gazowniczy w L. na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, to jest gazociągu średniego ciśnienia DN 180 mm MOP 0,5 MPa relacji od miasta R. do miejscowości S. Wprowadzone tą decyzją ograniczenie polegało na: 1. trwałym ograniczeniu sposobu korzystania części działek: a) nr ewid. 1, w granicach obszaru oznaczonego na mapie symbolami: A-B-C-D-A, o powierzchni 0,0047 ha, b) nr ewid. 2, w granicach obszaru oznaczonego na mapie symbolami: D-C-E-F-D, o powierzchni 0,0047 ha, 2. okresowym (na czas budowy sieci gazowej, nie dłużej niż 12 miesięcy) ograniczeniu sposobu korzystania części działek: a) nr ewid. 1, w granicach obszaru oznaczonego na mapie symbolami: A1-B1-C1-D1-A1, o powierzchni 0,0469 ha, b) nr ewid. 2, w granicach obszaru oznaczonego na mapie symbolami: D1- C1-E1-F1-D1, o powierzchni 0,0465 ha. Jednocześnie decyzją tą organ administracji zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu gazociągu oraz inwentaryzacji szkód powstałych w wyniku tych działań. Na wnioskodawcę nałożono również obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie protokołu wraz z opinią rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość powstałych szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości wskutek inwestycji. Pismem z dnia 25 października 2010 r. [...] Spółka Gazownictwa Spółka z o.o. (złożonym 9 marca 2011 r.) wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, przedkładając operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2011 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. O. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] ustalił wysokość odszkodowania na rzecz S. Ł. w kwocie 2.416 zł za szkody powstałe na działkach nr ewid. 1 i 2, położonych w R., w wyniku działań prowadzonych na podstawie wskazanej wyżej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawcę do wypłaty powyższego odszkodowania w terminie 14 dni od uostatecznienia się decyzji. Opierając się na treści powyższego operatu organ stwierdził, że w wyniku trwałego ograniczenia prawa własności przedmiotowych działek, ich wartość uległa zmniejszeniu o 1.346 zł. W trakcie robót budowlanych zniszczone zostały również dwa świerki odmiany Hopsi, o wysokości 3 m (zniszczono ich system korzeniowy), a wartość tej szkody wynosi 1.070 zł. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. Ł., zarzucając, że wysokość odszkodowania ustalona za trwałe ograniczenie prawa własności winna wynosić 25.000 zł. Zdaniem odwołującego się wskutek budowy gazociągu działki straciły znacznie na wartości, gdyż uniemożliwiono ich swobodną zabudowę. Podniósł również, że poniósł znaczne straty wynikające ze zmiany struktury gleby pod nasadzenia dużych unikalnych drzew, co do których zakupów uiścił wcześniej zaliczki u producentów. Nadto w miejscu gdzie znajduje się gazociąg nie można sadzić drzew. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. Organ przyjął, że złożony w sprawie przez wnioskodawcę [...] Spółkę Gazownictwa Spółkę z o.o. operat szacunkowy jest zgodny z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "u.g.n.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zasadnie w operacie szacunkowym stwierdzono, że przebiegający w gruncie działek nr ewid. 1 i 2 gazociąg nie powoduje konieczności zmiany sposobu użytkowania nieruchomości. Jest on umiejscowiony bowiem na części tych działek o przeznaczeniu rolnym, a w jego sąsiedztwie znajdują się przewody podziemne, położone wcześniej. Dlatego też rzeczoznawca przyjął, że nastąpiła utrata wartości nieruchomości tylko w strefie kontrolowanej o powierzchni 94 m2, zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Zatem strefa kontrolowana gazociągu leży na części wskazanych działek o przeznaczeniu rolnym, z możliwością zabudowy i dlatego rzeczoznawca majątkowy w analizie uwzględnił rynek nieruchomości niezabudowanych z możliwością zabudowy na terenie miasta R. W związku z tym, że ceny tego rodzaju nieruchomości nie wzrastały na rynku lokalnym, trend czasowy zmiany przyjęto na poziomie 0%. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od 41,01 zł/m2 do 89,36 zł/m2. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono w drodze metody korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. W wyniku zastosowania tej metody rzeczoznawca ustalił wartość 1 m2 gruntu na kwotę 71,62 zł. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożył S. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucając naruszenie art. 128 ust. 4 w zw. z art. 120 i art. 124-126 u.g.n., przez uznanie, że wartość szkód powstałych na jego działkach w wyniku ograniczenia jego prawa własności wynosi 2.416 zł. Zdaniem skarżącego ustalone odszkodowanie nie uwzględnia jego szkód wynikłych z uniemożliwienia realizacji zaplanowanych przez niego nasadzeń drzew i krzewów ozdobnych. Wykonana linia gazociągu w znacznym stopniu obniża atrakcyjność zajętych działek położonych bezpośrednio przy drodze krajowej łączącej L. i W. Skarżący podniósł, że jak wynika ze złożonego przez niego zaświadczenia, 38% powierzchni działki została przeznaczona pod działalność usługową z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Rzeczoznawca wadliwie ustalił nieruchomości przyjęte do porównania. Należało bowiem uwzględnić wyłącznie nieruchomości sąsiednie położone w pasie drogowym drogi krajowej L.-W., przeznaczone pod usługi oraz zabudowę, a nie – jak to uczynił autor operatu – nieruchomości niezabudowane z możliwością zabudowy z terenu miasta R. Opisanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a."). Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl ust. 4 art. 124 u.g.n. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 powołanego przepisu. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. Wskazany wyżej przepis stanowi, że odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 powołanej ustawy. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Oszacowania wartości poniesionych szkód na nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n.). W związku z tym Sąd przyjął, że operat szacunkowy, który stanowił podstawę orzekania organów administracji w niniejszej sprawie, sporządzony został w dniu 22 lutego 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. O. Wyliczona w operacie szacunkowym wartość szkody powstałej na działkach nr ewid. 1 i 2, położonych w R., w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nich, wynosi 2.416 zł. Dokonana przez Wojewodę ocena prawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności. Treść omawianego operatu szacunkowego jest logiczna i spójna, a wnioski w nim zawarte są prawidłowe. W trakcie budowy gazociągu zniszczono dwa świerki ozdobne odmiany Hopsi, o wysokości 3 m, w wyniku nieodwracalnego uszkodzenia ich systemu korzeniowego. Określając wartość powstałej w tym zakresie szkody rzeczoznawca zsumował koszty robót oraz koszty środków koniecznych do odtworzenia nasadzeń, wskazując, że wartość ta wynosi 1070 zł. Dokonane w operacie szacunkowym w tym zakresie wyliczenia nie nasuwają wątpliwości, co do ich prawidłowości. Ustalenia te nie były zresztą przez skarżącego kwestionowane. Przechodząc następnie do kwestionowanej przez skarżącego wysokości odszkodowania Sąd stwierdził, że jak wynika z akt administracyjnych, gazociąg średniego ciśnienia DN 180 mm MOP 0,5 MPa relacji od miasta R. do miejscowości S. przechodzi przez działki nr ewid. 1 i 2, równolegle do granicy działek z ulica W. w R. (drogą krajową nr [...] relacji L.-W.), w odległości około 28 m od tej granicy i około 5 m od frontowej ściany budynku gospodarczego. Działki skarżącego stanowią miejsce uprawy iglaków w donicach na długości około 58 m, częściowo – na obszarze placu przed budynkami – teren ten jest stabilizowany żużlem na długości około 26 m, a w pozostałej części stanowi teren upraw iglaków w ziemi na długości około 19 m. We wskazanym wyżej obszarze (pomiędzy budyniem gospodarczym a granicą z drogą krajową) oprócz przedmiotowego gazociągu przebiegają inne przewody sieci podziemnej, to jest sieci telekomunikacyjnej [...] i [...], elektroenergetyczna [...], wodociągowa. Teren tzw. strefy kontrolowanej, oznaczonej na mapie ograniczenia praw rzeczowych, stanowiącej załącznik do powołanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], (k. 21, 27 akt. adm.), obejmuje pas gruntu o szerokości 1 m, którego środek pokrywa się z osią gazociągu. Z akt tych wynika również, że przewód służący do przesyłania gazu ziemnego został przeprowadzony przez działki skarżącego metodą "przeciskową", umożliwiającą umiejscowienie tego przewodu pod powierzchnią gruntu, bez konieczności naruszenia wierzchniej warstwy gruntu. Ponadto na terenie obejmującym przedmiotowe działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] lutego 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Z zapisów planu wynika, że przedmiotowe działki gruntu znajdują się na terenie: - częściowo zarezerwowanym pod poszerzenie pasa drogowego ulicy W. (drogi krajowej nr [...], oznaczonej w planie symbolem "[...]"), o szerokości w liniach rozgraniczających 40 m, co stanowi pas głębokości około 5 m od granicy działki, - częściowo przeznaczonym pod poszerzenie pasa drogowego drogi dojazdowej (oznaczonym w planie symbolem "[...]"), o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m, co stanowi pas głębokości około 2,5 m od granicy działki, - częściowo przeznaczonym pod zabudowę usługową (oznaczonym w planie symbolem "[...]"), stanowiącym pas gruntu szerokości około 88 m od linii rozgraniczającej drogi dojazdowej i powierzchni około 5 900 m2, to jest około 38% całej powierzchni działek, - w pozostałej części przeznaczonym pod uprawy polowe (oznaczonym w planie symbolem "[...]"), przy czym w tej części działek w części północnej przebiega korytarz ekologiczny. Teren strefy kontrolowanej, co przyznał skarżący w treści skargi i co wynika z akt administracyjnych sprawy, nie znajduje się w południowej części przedmiotowych działek, położonej na obszarze oznaczonym w planie symbolem "[...]", przeznaczonym pod usługi, lecz w północnej części tych działek, równolegle do drogi krajowej nr [...] (ulicy W. w R.). Teren ten położony jest w obszarze upraw rolnych oznaczonych symbolem "[...]", dla którego plan dopuszcza lokalizację liniowych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń i obiektów związanych z ich eksploatacją (§ 16 ust. 1 pkt 2 litera "f"). Na obszarze tym obowiązuje, co do zasady zakaz realizacji nowej zabudowy kubaturowej, z możliwością adaptacji istniejącej rozproszonej zabudowy zagrodowej mieszkaniowej z dopuszczeniem modernizacji, uzupełnień i odtwarzania zamortyzowanych obiektów, z zastrzeżeniem, że w granicach ciągów ekologicznych modernizacja, uzupełnienia, odtwarzanie oraz rozbudowa obiektów jest możliwa pod warunkiem nie ograniczania swobodnej cyrkulacji powietrza oraz spływu wód powierzchniowych (§ 16 ust. 1 pkt 2 litery "a", "b" i "c"). Jedynie wyjątkowo, na obszarach upraw sadowniczych i przemysłowych, plan dopuszcza możliwość budowy poza wyznaczonymi terenami budowlanymi obiektów specjalistycznych związanych z kierunkiem produkcji wraz z uzupełniającą funkcją mieszkalną (§ 9 pkt 2). Wbrew zarzutom skarżącego teren jego nieruchomości nie może być przez niego zagospodarowany w sposób dowolny, związany m.in. z atrakcyjnym położeniem tej nieruchomości w pobliżu drogi krajowej. W tym zakresie wskazane wyżej obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają ograniczone możliwości sytuowania nowej zabudowy na tych działkach. Fakt, że na pozostałej, nieobjętej ograniczeniami prawa własności, części nieruchomości skarżącego znajdują się także tereny przeznaczone pod usługi, o symbolu "[...]" nie może mieć wpływu na wynik sprawy. W tej bowiem części działek decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w wykonywaniu prawa własności przez skarżącego. Sąd uznał również pozostałe zarzuty skarżącego za nieuzasadnione wskazując, że w celu oszacowania wartości rynkowej ubytku wartości pasa strefy kontrolowanej, to jest wartości trwałego ograniczenia korzystania z nieruchomości skarżącego, biegły zastosował podejście kosztowe metodą kosztów odtworzenia do określenia wartości szkód w nasadzeniach, a także metodykę opracowaną zgodnie z aktualnymi standardami określonymi w p. 4.4.2. tymczasowej noty interpretacyjnej nr V.8 Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (wydanie VIII, Warszawa, czerwiec 2004), w tym – dla oszacowania wartości rynkowej jednostki porównawczej (1 m2 gruntu) posłużył się podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. W związku z tym, że strefa kontrolowana gazociągu znajduje się w części działek skarżącego o przeznaczeniu rolnym, z możliwością zabudowy, dla ustalenia wyceny jednostki porównawczej 1m2 gruntu autor operatu szacunkowego uwzględnił nieruchomości niezabudowane z możliwością zabudowy położone na terenie miasta R. W ocenie Sądu taki zabieg rzeczoznawcy majątkowego był dla skarżącego bardzo korzystny. W sytuacji, gdy analizowany teren działek skarżącego przeznaczony jest pod uprawy polowe, które jedynie wyjątkowo mogą być uzupełnione o nową zabudowę – w postaci obiektów specjalistycznych związanych z kierunkiem produkcji wraz z uzupełniającą funkcją mieszkalną, rzeczoznawca do porównania przyjął działki niezabudowane, z możliwością zabudowy, niezależnie od tego, czy mają one – tak, jak działka skarżącego przeznaczenie rolne, czy też stanowić mogą np. typowe działki budowlane. Okolicznością niewymagająca dowodu jest, że rynkowe ceny sprzedawanych działek budowlanych osiągają znacznie wyższy poziom aniżeli ceny działek o przeznaczeniu pod uprawy polowe. Wątpliwości w tym zakresie co do prawidłowości operatu szacunkowego Sąd nie mógł jednakże wziąć pod uwagę, gdyż mogłoby to prowadzić do naruszenia zakazu reformationis in peius unormowanego w art. 134 § 2 ustawy P.p.s.a. Organy administracji orzekające w sprawie nie ustaliły, by skarżący poniósł szkody wynikające z przeprowadzonych i zaplanowanych działań inwestycyjnych wskazywane przez niego w toku postępowania. Sam skarżący takich okoliczności również nie udokumentował w żaden sposób w postępowaniu administracyjnym. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uznając, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Przyznając, że co prawda uzasadnienie zaskarżonej decyzji – z uwagi na jego dość lakoniczną treść – nie odpowiada w pełni wymogom art. 107 § 3 K.p.a., to uchybienie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Wojewoda prawidłowo bowiem ocenił, że operat szacunkowy z dnia 22 lutego 2011 r. mógł stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie. Od powyższego wyroku S. Ł. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy P.p.s.a. w związku z art. 128 ust. 4 u.g.n. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem treści art. 128 ust. 4 u.g.n.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj. art. 128 ust. 4 u.g.n. polegające na ustaleniu zakresu odszkodowania nieodpowiadającego wartości poniesionych przez skarżącego szkód w związku z brakiem zaliczenia do jego wysokości szkód związanych z przyszłymi utraconymi pożytkami związanymi z rozwojem działalności gospodarczej skarżącego tj. z pominięciem zysków uzyskiwanych z sadzonek drzew ozdobnych uprawianych na przedmiotowym gruncie, nieuwzględnieniem strat skarżącego związanych z wydatkami poczynionymi na zakup unikalnych drzew, które miał posadzić na tym terenie oraz wydatków związanych z przygotowaniem gruntu; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentów niezbędnych do określenia wysokości odszkodowania dotyczących zaplanowanych przez skarżącego inwestycji do złożenia których sąd powinien wezwać go z urzędu w sytuacji, gdy nie dał wiary złożonym w tym zakresie wyjaśnieniom; 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. polegające na tym, że wyrokujący sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, pomimo iż w niniejszej sprawie powinien to uczynić wzywając skarżącego do złożenia dokumentów świadczących o inwestycjach zaplanowanych na nieruchomości w części, w której trwale ograniczono mu korzystanie z niej; 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez: a) uznanie, że dokonana przez Wojewodę [...] ocena prawidłowości operatu szacunkowego nie nosi znamion dowolności, podczas gdy za podstawę rozstrzygnięcia przyjęty został w całości operat szacunkowy niekompletny i niejasny, pomijający okoliczności utracenia przez skarżącego przyszłych zysków związanych z uniemożliwieniem mu dokonywania nasadzeń na przedmiotowym gruncie oraz pomijający przy ustaleniu odszkodowania straty poniesione w związku z zakupem unikalnych drzew ozdobnych, które miały zostać na przedmiotowym gruncie zasadzone; b) pominięcie okoliczności, że umieszczenie pod gruntem skarżącego przewodów służących do przesyłania gazu ziemnego całkowicie uniemożliwia skarżącemu dokonywanie na wydzielonym obszarze nasadzeń, które mógł on wykonywać wcześniej mimo położenia pod tym gruntem innych przewodów sieci podziemnej; c) bezpodstawne przyjęcie, że ograniczenie prawa własności w części nieruchomości skarżącego nie ma wpływu na to, że wprowadzone zostały one w części nie przeznaczonej pod usługi, podczas gdy atrakcyjność nieruchomości rozpatrywać należy, jako całość nie zaś biorąc pod uwagę poszczególne jej fragmenty; d) nie wezwanie skarżącego do wskazania dowodów dotyczących poniesionych szkód, mimo, że wskazywał ich wysokość, zakres oraz przedmiot; uzasadniające uchylenie wyroku ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego odszkodowania w kwocie 25.000 zł, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a."), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi na podstawie art. 174 P.p.s.a. jej podstawami. W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do rozważenia wyłącznie kwestii prawidłowości zastosowania przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego i procesowego, co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Przepisy prawa materialnego zakreśliły zakres postępowania dowodowego, jakie powinno być przeprowadzone w celu ustalenia prawidłowo odszkodowania za zajętą pod gazociąg nieruchomość (art. 77 § 1 k.p.a.). Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. odnosi się do odszkodowań przysługujących za szkodę wyrządzoną wskutek ograniczenia prawa do nieruchomości, dokonanego między innymi na podstawie ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu. Zatem odszkodowanie przysługuje za szkodę wyrządzoną wskutek ograniczenia prawa do nieruchomości na podstawie decyzji wydanej w trybie określonym w art. 124 ust. 1 u.g.n. i w wysokości odpowiadającej wartości poniesionej szkody, chyba że na skutek działań podjętych na nieruchomości uległa zmniejszeniu jej wartość. Wówczas odszkodowanie ulega zwiększeniu o kwotę, o jaką zmniejszyła się wartość nieruchomości. Znajduje tutaj zastosowanie zarówno teoria różnicy, pozwalająca uznać, że szkodą jest różnica pomiędzy obecnym stanem majątkowym a stanem hipotetycznym, a więc tym, jaki by istniał, gdyby nie zdarzenie będące jej źródłem, oraz zasada pełnego odszkodowania prowadząca do całkowitej kompensaty doznanego uszczerbku. Istotny jest zatem związek przyczynowy pomiędzy szkodą a zdarzeniem je wywołującym. Ponadto pamiętać należy, że na obniżenie wartości nieruchomości po wybudowaniu gazociągu wpływa uprawnienie inwestora do korzystania z nieruchomości w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii przewidziane w art. 124 ust. 6 u.g.n. Zatem obowiązkiem organu było wyczerpujące zbadanie wszystkich okoliczności faktycznych (art. 7 K.p.a.) związanych z prowadzoną sprawą o odszkodowanie za zajęcie nieruchomości pod gazociąg. Wprowadzona w art. 7 K.p.a. zmiana, od dnia 11 kwietnia 20011 r., przez dodanie "na wniosek stron" nie przerzuca na strony obowiązku udowodnienia stanu faktycznego, lecz jedynie podwyższa rangę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w rozumieniu art. 7 K.p.a. obejmuje również ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza, gdy strona w toku postępowania administracyjnego kwestionuje prawidłowość decyzji, a wcześniej zgłasza określone żądania niezbyt precyzyjne. Wówczas zgodnie z zasadą "słusznego interesu obywateli" w razie zaistniałych wątpliwości organ nie może pomijać stanowiska strony, lecz mając na względzie postanowienia art. 7, 8, 9 K.p.a. winien dopytać stronę o dokładne sprecyzowanie stanowiska i pouczyć o możliwości oraz potrzebie wskazania dowodów. Ustalenie stanu faktycznego przesądza o sposobie załatwienia sprawy. Zakreślając zakres postępowania dowodowego wyjaśniającego sprawę organ na podstawie art. 77 K.p.a. obowiązany był dążyć do ustalenia okoliczności mających znaczenie prawne dla interesu społecznego jak również okoliczności faktycznych mających znaczenie dla indywidualnego interesu strony (art. 7 k.p.a). Oznacza to, że organ nie mógł pozostawać bierny, czekając na inicjatywę dowodową strony (78 K.p.a.). Jednostronność postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy obu instancji, jak to miało miejsce przy rozpoznawaniu sprawy S. Ł., stanowi naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Takie działania organów obu instancji naruszające prawo o postępowaniu stanowiły podstawę dla Sądu pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd ten miał obowiązek wziąć pod uwagę powyższe uchybienia rozpoznając sprawę bez względu na zarzuty zgłoszone w skardze, bowiem nie był związany granicami skargi (art. 134 § 1P.p.s.a.). W trakcie rozprawy toczącej się w dniu 13 marca 2012 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pełnomocnik skarżącego w osobie jego brata podnosił, że w trakcie oględzin nieruchomości skarżący okazywał dowody mogące mieć wpływ na wyliczenie wysokości odszkodowania, będąc przekonanym, że zostaną uwzględnione przy wyliczaniu odszkodowania. Sąd nad powyższym oświadczeniem przeszedł do porządku, nie dopytał się, o jakie dokumenty chodzi, co pozwoliłby mu przeprowadzić z nich dowód w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a. Celem takiego postępowania dowodowego byłoby możliwość oceny czy organy administracji ustaliły stan faktyczny sprawy zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej oraz czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. O tym, że skarżący posiadał takie dokumenty świadczy okoliczność dołączenia ich kserokopii do skargi kasacyjnej. Tym samym zasługuje na uwzględnienie wskazana w skardze kasacyjnej podstawa przewidziana w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., natomiast wobec dostrzeżonych uchybień procesowych, przedwczesna byłaby ocena zastosowania w zaskarżonym wyroku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a.