VII SA/Wa 2002/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. stwierdza, że zaskarżona decyzję nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. P. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], znak [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. D. od decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosty [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla M. P. na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie i rewitalizacji budynku "Wieży [...]" ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję gastronomiczno-hotelową na działce nr ew. [...] w obrębie [...], w [...] - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Opisana powyżej decyzja organu pierwszej instancji zapadła w świetle ustalenia, że objęta nią inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Wojew. [...]. z 2004 r. Nr [...], poz. [...]). Ponadto, inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył projekt budowlany wraz z uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, m. in. decyzję Nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. D. stwierdzając, że postępowanie było prowadzone cyt. "w trakcie zakupu przez niego 50% udziału tej nieruchomości, a dokładnie w dniu 27 marca 2013r". Sprzedający - Miasto [...] poinformowało go o udzieleniu zgody dla ww. inwestycji, zaś o zmianie właściciela nieruchomości miało poinformować Starostę [...]. Odwołujący się podkreślił, że projekt przewiduje adaptację wieży w 2/3 powierzchni i przypisuje inwestorowi zajęcie dwóch wejść na potrzeby adaptacji, przyjmując brak możliwości 1 porozumienia między współwłaścicielami, czym dyskwalifikuje możliwość korzystania przez odwołującego się z jego własności. Odwołujący się wskazał na przeniesienie prawa własności w formie aktu notarialnego już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. W dniu 24 maja 2013 r. do organu odwoławczego wpłynęło, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, pismo M. P. skierowane do Starosty [...], w którym zwraca się o cyt. "dopisanie do decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. M. D., aktualnego współwłaściciela działki nr ew. [...] w obrębie [...]". Na skutek rozpoznania odwołania zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Starosty [...] nie została wydana zgodnie z przepisami prawa. Organ drugiej instancji, powołując się na art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, podkreślił, że inwestor – M. P. złożył wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podał, że jest współwłaścicielem, razem z Miastem [...], nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] w obrębie [...], w [...]. Nie wskazał jednak, iż posiada zgodę współwłaściciela działki na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Zdaniem Wojewody [...], organ pierwszej instancji, weryfikując wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, zaniechał analizy złożonych przez inwestora dokumentów, bowiem nie wezwał wnioskodawcy, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia oświadczenia o datę wyrażonej przez współwłaściciela zgody na projektowaną inwestycję. Następnie, organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyroku z dnia 16 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 4935/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: "Przy współwłasności obiektu budowlanego inwestor chcąc wykazać prawo do nieruchomości na cele budowlane prowadzone w tym obiekcie musi przedstawić bądź zgodę pozostałych współwłaścicieli bądź też zastępujące tę zgodę orzeczenie sądu wydane w oparciu o art. 199 k.c.".W dniu 28 marca 2013 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Burmistrza Miasta i Gminy w [...] informujące, że w dniu 27 marca 2013 r. został wyłoniony nabywca 2 udziału wynoszącego części prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. Starosta [...] przedwcześnie poinformował, zawiadomieniem z dnia 9 kwietnia 2013 r., M. D. o toczącym się postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek M. P., gdyż brak było dowodu, tj. aktu notarialnego, na mocy którego skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Przedwczesne było również ustalenie w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., że M. D. jest stroną postępowania, skoro, aktem notarialnym nabył nieruchomość w dniu 24 kwietnia 2013 r. Jak wskazał w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny, w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że strona postępowania nie została prawidłowo ustalona, to ma on obowiązek zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tzn. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Działanie takie, w razie ustalenia, że stroną postępowania jest inny podmiot niż ten, wobec którego toczyło się dotychczasowe postępowanie, zabezpiecza tej osobie, przewidziany art. 15 k.p.a. dwuinstancyjny tryb postępowania. Ponadto, Wojewoda [...] stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 5 czerwca 2012 r. udzielone przez inwestora – J. G.. Organ pierwszej instancji w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach - (postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o podjęciu postępowania, zaskarżona decyzja) cyt. "nie uwzględnił pełnomocnika", chociaż, jak wynika z akt sprawy, orzeczenia zostały doręczone pełnomocnikowi. Takie postępowanie organu pierwszej instancji było nieprawidłowe, w myśl art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Organ odwoławczy wskazał, że w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji winien prawidłowo ustalić strony postępowania, z uwzględnieniem wyżej wskazanych nieprawidłowości, zwracając w szczególności uwagę na prawidłowość dokumentacji pod względem formalno-prawnym oraz w uzasadnieniu decyzji odnieść się szczegółowo do uzgodnień z innymi organami projektowanej inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła D. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Wojewody [...], pomimo braku uchybień proceduralnych dotyczących ustaleń kręgu stron postępowania administracyjnego; naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Wojewody [...], w wyniku naruszenia przepisu art. 40 § 2 k.p.a., pomimo, iż interesy reprezentowanego przez pełnomocnika inwestora, nie zostały naruszone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa - art. 138 § 2 k.p.a. Organ, w świetle przedstawionej argumentacji, nie miał żadnych podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Odwołanie, od decyzji organu pierwszej instancji, pochodziło od następcy prawnego poprzednika - Miasta [...], współwłaściciela obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Sytuacja procesowa, następstwa prawnego, jakie wystąpiło już po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji, nie stwarzała żadnych przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, co stanowi pierwszorzędny obowiązek organu odwoławczego. Wbrew twierdzeniom Wojewody [...], postępowanie pierwszoinstancyjne toczyło się wobec, podkreślmy wobec, uprawnionego podmiotu - inwestora. Wojewoda, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wskazał na potrzebę prawidłowego ustalenia stron postępowania. Tymczasem, organ pierwszej instancji nie popełnił uchybienia w tym zakresie, które uzasadniałoby uchylenie jego decyzji. Odwołujący się na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie miał przymiotu strony. Do umowy sprzedaży na mocy, której wszedł w prawa i obowiązki Miasta doszło, co stwierdza też organ odwoławczy, już po wydaniu decyzji przez organ 4 pierwszej instancji. Samo doręczenie decyzji nie stwarza, po stronie adresata przymiotu strony, gdy ten nie wynika z przepisu prawa materialnego. Kwestia posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele przedmiotowej inwestycji, powinna być zweryfikowana w postępowaniu przed organem drugiej instancji, a braki w tym zakresie mogą być konwalidowane. W oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor musi wskazać dokumenty potwierdzające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale ustawodawca nie nałożył na niego obowiązku przedłożenia tych dokumentów. Zakwestionowanie przez współwłaściciela nieruchomości, złożonego przez inwestora ww. oświadczenia, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę. Wreszcie, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wadą postępowania przed organem pierwszej instancji jest to, że cyt. "organ pierwszej instancji w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach" (...) "nie uwzględnił pełnomocnika, chociaż jak wynika z akt sprawy, orzeczenia zostały doręczone pełnomocnikowi". Teza ta jest nie zrozumiała, szczególnie w odniesieniu do pojęcia cyt. "nie uwzględnił". Nade wszystko uchylanie, z tej przyczyny, decyzji korzystnej dla inwestora, który ewentualnych wad w zakresie doręczeń nie podniósł, stanowi faktycznie działanie na niekorzyść, a nie w interesie strony działającej z pełnomocnikiem. Rozpoznając ponownie złożone odwołanie, organ uwzględni przedstawione wskazania. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).