I OZ 150/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Miasta W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2942/13 wydanego w sprawie wniosku Miasta W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 2 sentencji ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić zażalenie. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Miasto W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., nr [...], którą organ uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz użytkownika wieczystego T.C. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na ww. nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy W. w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w W., w obrębie Sz. [...] przeznaczonej od budowę obwodnicy miasta W. (pkt 1), jednocześnie zobowiązując do wypłaty ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta W. (pkt 2). W treści skargi zawarto jednocześnie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 2 sentencji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący podkreślił, że obecnie prowadzonych jest kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na łączną kwotę około 37 mln złotych. Wypłata tych odszkodowań, w sytuacji, gdy skarżący został zaskoczony obowiązkiem ich wypłaty i nie ma zaplanowanych takich kwot w swoim budżecie spowoduje, że będzie on zmuszony przenieść środki z innych zadań. Biorąc pod uwagę wysokość odszkodowań i ich łączną kwotę istnieje niebezpieczeństwo utraty płynności finansowej skarżącego i wystąpienie dla niego niepowetowanej straty. Na dowód powyższego skarżący przedłożył kopię uchwały budżetowej i wieloletniej prognozy finansowej na rok 2012 i lata 2013 – 2038. Skarżący podkreślił również, że wypłata odszkodowań w tym na rzecz T.C. spowodowałaby postawienie miasta W. w stanie całkowitej niewypłacalności i kompletnie sparaliżowałaby funkcjonowanie gminy. Ponadto odzyskanie wypłaconej kwoty wydaje się mało realne, a także wymaga zaangażowania znacznych środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 grudnia 2013 r. o sygn. akt I SA/Wa 2942/13 odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 2 sentencji. W oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), WSA wskazał, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przez co należy rozumieć sytuację, gdy szkoda (majątkowa, a także niemajątkowa) nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Zdaniem sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w jej pkt 2 (dotyczącym zobowiązania skarżącego do wypłaty ustalonego odszkodowania) nie mógł zostać uwzględniony, gdyż powołane przez stronę okoliczności nie uprawdopadabniają zastosowania ochrony tymczasowej. W szczególności skarżący nie wykazał, zdaniem WSA, aby wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować miało wyrządzeniem znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Sąd ten podkreślił, że bada przesłanki ewentualnego wstrzymania wykonania wyłącznie w odniesieniu do zaskarżonego aktu, a nie obowiązku wypłaty odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone pod realizację inwestycji drogowej na łączną kwotę około 37 mln zł. Ponadto skarżący nie przedstawił jakiejkolwiek dokumentacji mającej potwierdzać rzeczywisty obowiązek wypłaty w tym samym momencie łącznej kwoty 37 mln. Również zarzut skarżącego dotyczący niebezpieczeństwa całkowitej niewypłacalności gminy WSA uznał za chybiony. Dla przesłanki warunkującej ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że wynikiem wypłaty odszkodowania ustalonego w tej właśnie decyzji będzie dla danego podmiotu tak znaczne, że może zagrozić jego płynności finansowej, a co za tym idzie, wpłynie negatywnie na funkcjonowanie skarżącego. W orzecznictwie administracyjnym wielokrotnie podkreślano, że budżet podmiotu jest planem finansowym obejmującym dochody oraz wydatki i w ramach wydatków powinny być w tym planie uwzględnione również ewentualne wydatki z tytułu odszkodowań. Ponadto, jak wskazał sąd pierwszej instancji, w razie uwzględnienia skargi środki te zostaną Miastu zwrócone, zatem nie ma mowy o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie WSA skarżący nie wykazał w sprawie takich okoliczności, które pozwalałby stwierdzić, że istotnie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na skutek wypłaty odszkodowania. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł w dniu 14 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta W. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, że sąd pierwszej instancji posiada z urzędu wiedzę o ilości toczących się przed nim postępowań, które mogą skutkować obowiązkiem wypłaty przez Miasto W. odszkodowań wynoszących około 37 milionów złotych. Wskazał także, że wydatki z tym związane nie były ujęte w budżecie. Rezerwa miasta wynosi bowiem [...] złotych. W ocenie skarżącego niebezpieczeństwo powstania szkody i trudnych do odwrócenia skutków istnieje i powinno być rozpatrywane w kontekście wszystkich toczących się postępowań o odszkodowanie dotyczących analizowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Obowiązek wykazania we wniosku przesłanek zawartych w powołanym przepisie, to jest przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnioskującym. Wniosek taki powinien zawierać odrębne uzasadnienie, bowiem samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 ustawy nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki rozumie się taką szkodę, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia lub nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2006 r., I OZ 1144/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypłata odszkodowania, jak każde świadczenie finansowe, jest ze swej istoty czynnością odwracalną. Wobec tego prawidłowym jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że w razie uwzględnienia skargi środki te zostaną Miastu zwrócone, zatem nie ma mowy o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Przyjęcie, iż "uszczuplenie finansów" spowodowane wypłatą odszkodowania mogłoby skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji, możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby zagrażało funkcjonowaniu podmiotu. W okolicznościach niniejszej sprawy, za zagrożenia w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może być uznana konieczność wypłaty odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł, na którą składają się odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz T.C.oraz w wysokości [...] zł na rzecz Gminy W. Skarżący nie wykazał wymagalności decyzji odszkodowawczych na wskazywaną kwotę 37 mln zł. Tym samym brak podstaw do przyjęcia, by wykonanie zaskarżonej decyzji mogło skutkować wyrządzeniem znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Raz na skutek ewentualnej odwracalności wypłaty, dwa niewykazania zagrożenia w funkcjonowaniu Miasta W. Rację miał zatem Sąd I instancji odmawiając wstrzymania zaskarżonej decyzji. Warto zaznaczyć, że w analizowanej materii – z wniosków Prezydenta Miasta W. – ukształtowało się już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA z 28 lutego 2014 r. o sygn. akt: I OZ 131/14, I OZ 123/14, I OZ 121/14, I OZ 106/14, I OZ 104/14, I OZ 107/14, I OZ 122/14, I OZ 105/14). Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.