VI SA/Wa 2287/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę W. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej też jako "skarżąca", "strona skarżąca", "skarżąca spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem organ, po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez skarżącą, utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. wydane przez Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie przedmiotowej specjalnej strefy ekonomicznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 268 ze zm., dalej też jako k.p.a.) oraz art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm., dalej też jako s.s.e.). Do wydania skarżonego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. wydaną przez [...] Specjalną Strefę Ekonomiczną S.A. z siedzibą w k. (dalej też jako "[...] SSE S.A".) udzielono skarżącej spółce zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie wskazanych w zezwoleniu usług i wyrobów świadczonych i wytworzonych na terenie strefy. Zezwolenie zostało udzielone do dnia 15 listopada 2017 roku na warunkach, zgodnie z którymi skarżąca spółka została zobowiązana do poniesienia wydatków inwestycyjnych o wartości przewyższającej kwotę dziesięć milionów trzysta tysięcy EURO w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r. (pkt II. poz. 1 zezwolenia). Ponadto skarżąca spółka została zobowiązana do utworzenia na terenie strefy co najmniej 205 nowych miejsc pracy do dnia 31 grudnia 2009 r. i utrzymania zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia 31 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. (pkt II. poz. 2 zezwolenia). Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 16 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 6 oraz art. 17 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. Powyższe warunki zostały zmienione decyzją Ministra Gospodarki nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., w ten sposób, że: - w pkt. II poz. 1 wyrazy: "10.300.000,00 EURO w terminie do dnia 31 grudnia 2009 r." zastąpiono wyrazami "7.500.000,00 EURO w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r."; - w pkt. II poz. 2 wyrazy: "do dnia 31 grudnia .2009 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia 31 grudnia 2009 r. do dnia 31 grudnia 2014 r." zastąpiono wyrazami "do dnia 31 grudnia 2011 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej 205 pracowników od dnia 31 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2016 r.". Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. strona skarżąca złożyła wniosek o zmianę ww. decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010 r. poprzez zmianę treści zawartej w pkt II. poz. 2 zezwolenia i przyjęcie nowej treści w brzmieniu " do dnia 31 czerwca 2012 r. i utrzymanie zatrudnienia na poziomie co najmniej pracowników od dnia 31 czerwca 2012 r. do dnia 15 czerwca 2017 r." W związku z tym, że strona skarżąca pismem z dnia 14 sierpnia 2012 r. cofnęła przedmiotowy wniosek, Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie. W dniu [...] lutego 2011 r. Zarządzający [...] SSE przeprowadził u strony skarżącej kontrolę warunku określonego w pkt. II poz. 1 zezwolenia nr [...] dotyczącego poniesienia na terenie strefy wydatków inwestycyjnych o wartości przewyższającej kwotę 7.500.000,00 EURO do dnia 31 grudnia 2010 r. (zgodnie z decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010r.), która wykazała, iż na dzień 31 grudnia 2010 r. wysokość faktycznie poniesionych wydatków inwestycyjnych na budowę zakładu skarżącej spółki wynosi 7.540.704,73 EURO, w tym 145.640,96 EURO to wydatki faktycznie poniesione na środki trwałe w budowie. Stwierdzono, iż skarżąca półka spełniła warunek określony w pkt. II poz. 1 omawianego zezwolenia. Powyższe zawarto w protokole kontroli z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Natomiast w dniu [...] marca 2012 r. Zarządzający [...] SSE przeprowadził u strony skarżącej kontrolę warunku określonego w pkt. II poz. 2 zezwolenia nr [...] dotyczącego utworzenia na terenie strefy co najmniej 205 nowych miejsc pracy do dnia 31 grudnia 2011 r. (zgodnie z decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010 r.), która wykazała, iż na dzień 31 grudnia 2011 r. na terenie zakładu w specjalnej strefie ekonomicznej zatrudnienie stanowi 157 etatów. Tym samym stwierdzono, iż skarżąca spółka nie spełniła warunku określonego w pkt. II poz. 2. zezwolenia nr [...]. Powyższe ustalono na podstawie listy zatrudnionych przez skarżąca spółkę osób (stan na dzień 31 grudnia 2011 r. - vide kopia deklaracji złożonej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ZUS P DRA). Podczas kontroli strona skarżąca podniosła, że na koniec 2011 r. zatrudniła 157 pracowników, co przy automatyzacji procesów produkcyjnych w pełni zabezpiecza jej potrzeby. Dyrektor zakładu wyjaśnił, iż postęp we współczesnym przemyśle, dotyczący rozwoju produktów, sprostania coraz to wyższym wymaganiom jakościowym oraz minimalizacji kosztów wytwarzania, jest możliwy dzięki kompleksowej automatyzacji wszystkich obszarów związanych z wytwarzaniem produktu, co przekłada się na minimalizację zatrudnienia. Powyższe zawarto w protokole kontroli z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]. W związku z powyższym, w dniu 7 marca 2013 r. zostało wszczęte z urzędu przez Ministra Gospodarki postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia skarżącej spółce zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej. W skierowanym do strony skarżącej zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ wskazał, iż skarżąca spółka rażąco uchybiła warunkowi określonego w pkt II poz. 2 zezwolenia, co w świetle art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e. stanowi przesłankę jego cofnięcia. W odpowiedzi na otrzymane zawiadomienie strona skarżąca w piśmie z dnia 25 marca 2013 r. wyjaśniła, że ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych oraz inne akty prawa nie zawierają definicji pojęcia "rażące uchybienie warunkom zezwolenia". Spółka utworzyła 157 nowych miejsc pracy w zagrożonym bezrobociem strukturalnym regionie Polski. Liczba nowo utworzonych miejsc pracy nie odpowiada warunkowi określonemu w zezwoleniu nr [...], jednakże stanowi ponad 75 % realizacji tego warunku. Tym samym nie sposób przy zastosowaniu obiektywnej oceny uznać, że niespełnienie przez spółkę warunku dotyczącego utworzenia określonej liczby nowych miejsc pracy nastąpiło w stopniu rażącym. Jest to uchybienie, w stosunku do którego organ winien był wezwać skarżącą spółkę do jego usunięcia w wyznaczonym terminie. Ponadto zdaniem skarżącej spółki, w świetle literalnego brzmienia art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e., uchybienie tylko jednemu warunkowi określonemu w zezwoleniu nie stanowi wystarczającej przesłanki do jego cofnięcia, w tym również do wszczęcia przez Ministra Gospodarki w tej sprawie postępowania administracyjnego. Skarżąca spółka wskazała ponadto, że w dniu 29 sierpnia 2012 r. zostało wszczęte na jej wniosek postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia przez Ministra Gospodarki wygaśnięcia zezwolenia nr [...], jednakże ww. organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku spółki. Do Zarządzającego Strefą ww. zawiadomienie Ministra Gospodarki o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia wpłynęło w dniu 11 marca 2013 r. W zawiadomieniu organ zawarł skierowany do Zarządzającego Strefą wniosek o przekazanie wymaganej opinii, zgodnie z art. 16 ust. 5 s.s.e. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. [...] SSE S.A., jako Zarządzający Strefą - działając na wniosek Ministra Gospodarki - wydała pozytywną opinię w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] SSE, w sentencji postanowienia wskazując, że nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia ww. zezwolenia. W uzasadnieniu postanowienia [...] SSE S.A. wskazała, że w jej opinii skarżąca spółka rażąco uchybiła warunkom zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e. stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia. Skarżąca pismem z dnia 29 marca 2013 r. złożyła do Ministra Gospodarki zażalenie na powyższe postanowienie. Podniosła, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 19 ust. 3 pkt 2 i art. 16 ust. 5 s.s.e. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. Skarżąca spółka ponownie wskazała, że w świetle literalnego brzmienia przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e. naruszenie tylko jednego warunku zezwolenia nie może stanowić podstawy do cofnięcia zezwolenia, albowiem ustawodawca wskazał w przedmiotowej normie prawnej na liczbę mnogą. Zdaniem skarżącej cofnięcie zezwolenia na podstawie tego przepisu jest możliwe jedynie wówczas, gdy dojdzie bądź do uchybienia wszystkim warunkom określonym w zezwoleniu bądź do uchybienia co najmniej dwóm warunkom w sytuacji, gdy zezwolenie zawiera ich więcej. Wskazała także, że zawartego w ww. postanowieniu sformułowania "Na podstawie (...) zarząd [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w K. nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia Zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. " nie sposób uznać za opinię w rozumieniu ww. przepisów. W ocenie skarżącej w treści zaskarżonego postanowienia w ogóle nie wyrażono stanowiska w sprawie cofnięcia zezwolenia. Zarządzający Strefą nie wskazał, czy je popiera, uważając, że zachodzą przesłanki cofnięcia zezwolenia, czy też jest przeciwny cofnięciu zezwolenia z uwagi na brak takich przesłanek. Ponadto podniosła, że stwierdzone naruszenie jednego z warunków zezwolenia dotyczącego utworzenia co najmniej 205 nowych miejsc pracy do dnia 31 grudnia 2011 r. nie nastąpiło w stopniu rażącym. Skarżąca, przytaczając treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 1998 r. sygn.. akt II SA 1152/98 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1708/04, wskazała, iż rażącym naruszeniem warunków zezwolenia mamy do czynienia w sytuacjach, gdy inwestycja określona w zezwoleniu strefowym nie jest w ogóle zrealizowana przez inwestora (nie została w ogóle rozpoczęta lub jej zaniechano) lub też, gdy, jak ww. wyroku NSA inwestor utworzył 8 nowych miejsc pracy, zamiast 100. Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Zarządzającego [...] SSE z dnia [...] marca 2013 r. W ocenie organu odwoławczego należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącej spółki, że ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera pojęcia "rażące uchybienie" Jednakże organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie strona skarżąca nie zrealizowała podstawowego i przy tym jednoznacznie określonego warunku dotyczącego poziomu zatrudnienia. Skarżąca bowiem zamiast zatrudnić 205 pracowników do końca 2011 r. zatrudniła ich tylko 157, tym samym osiągnięcie zatrudnienia na poziomie ok. 76% wielkości wymaganej zezwoleniem nie mogło być ocenione inaczej, niż jako rażące naruszenie tego warunku zezwolenia. Organ wskazał także na zgłoszone do protokołu kontroli wyjaśnienia Dyrektora zakładu, iż z uwagi na automatyzacje procesów produkcyjnych zatrudnienie 157 pracowników w pełni zabezpiecza potrzeby spółki. Organ zauważył, że skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę terminów realizacji warunku zezwolenia dotyczącego zatrudnienia, ale wniosek ten wycofała, co skutkowało umorzeniem postępowania. Tym samym skarżąca odstąpiła od żądania zmiany terminów realizacji warunków zezwolenia, mimo że wniosek w tej sprawie został złożony do organu. Zdaniem organu powyższe wskazuje, że skarżąca spółka zrezygnowała z przesunięcia terminów warunku zatrudnieniowego nie widząc możliwości spełnienia tego warunku także w późniejszym terminie. Potwierdzeniem tego jest fakt wystąpienia przez skarżącą z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia. W tym stanie faktycznym, wyznaczenie nowego terminu na utworzenie 205 nowych miejsc pracy byłoby bezprzedmiotowe. Odnosząc się do wskazanych przez stronę skarżącą wyroków sądów administracyjnych organ odwoławczy podniósł, że sądy w tych wyrokach odniosły się do konkretnych stanów faktycznych spraw, a łączne oceny zawarte w ww. wyrokach nie zdefiniowały pojęcia rażącego uchybienia warunków uzyskanego zezwolenia. Odnosząc się zarzutu błędnej interpretacji przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e. organ wskazał, że jest on nieuzasadniony. Przyjęcie, że rażące uchybienie tylko jednemu warunkowi zezwolenia nie może skutkować jego cofnięciem oznaczałoby w praktyce przyzwolenie na niezrealizowanie jednego z postanowień zezwolenia, np. warunku dotyczącego zatrudnienia. Byłoby to sprzeczne z regulacjami dotyczącymi specjalnych stref ekonomicznych, w tym założeniami, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej i przepisami dotyczącymi zmiany zezwolenia, które mają na celu zabezpieczyć realizację jednego z podstawowych założeń działania stref, jakim jest tworzenie nowych miejsc pracy. Organ nie zgodził się także z zarzutem, że ww. postanowienie nie jest opinią w świetle art. 16 ust. 5 s.s.e. Wskazał, że przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają przy tym żadnych wytycznych dla Zarządzającego Strefą co do treści takiej opinii. Zarządzający Strefą wyraził pogląd na sprawę, wskazując, że nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia. Innymi słowy Zarządzający Strefą wskazał, że nie sprzeciwia się i nie wnosi uwag w kwestii cofnięcia zezwolenia. Na powyższe postanowienie W. Sp. z o. o. z siedzibą w K., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Strona skarżąca powtórzyła argumentację i zarzuty zawarte w zażaleniu na postanowienie I instancji. Dodatkowo podniosła, że żaden przepis prawa nie daje Zarządzającemu [...] SSE uprawnienia do wnoszenia (bądź też nie wnoszenia) zastrzeżeń co do wszczęcia z urzędu przez Ministra Gospodarki postępowania na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy. ma miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej też jako: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki oraz poprzedzające je postanowienie Zarządzającego [...] SSE nie naruszają bowiem przepisów prawa materialnego wskazanych w ustawie z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku z nałożonym w art. 16 ust. 5 s.s.e. na ministra właściwego do spraw gospodarki obowiązkiem zasięgnięcia przez niego opinii od zarządzającego strefą, przed wydaniem decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia uzyskanego przez przedsiębiorcę na prowadzenie określonego rodzaju działalności na terenie SSE. W świetle przepisu § 5 art. 106 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ opiniujący następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Opinia wydana w trybie wskazanego przepisu stanowi element materiału dowodowego, a więc – jeśli szczególny przepis prawa nie nadał jej innego charakteru, jest ona tylko oceną faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę. Jako taka jest jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającego rozpatrzeniu przez organ wydający decyzję w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1001/99; także uchwała w składzie 5 sędziów NSA z dnia 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 152). Niewątpliwie postanowienie w sprawie stanowiska Zarządzającego SSE nie załatwia sprawy administracyjnej, nie rozstrzyga o jej istocie, ani też nie kończy postępowania w danej instancji. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt II GSK 219/09, ze swej natury opinia ma charakter subiektywnej oceny, przez co jest jedynie narzędziem pomocniczym w postępowaniu administracyjnym. Przy tak specyficznym charakterze opinii, odpowiedź na pytanie, czy nie narusza ona prawa, wymaga w pierwszej kolejności zdefiniowania, w oparciu o jakie kryteria powinna być w konkretnej sprawie formułowana. Mając powyższe na względzie należy przede wszystkim wskazać, że zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną wydane zostało w toku postępowania zainicjowanego wszczęciem przez Ministra Gospodarki postępowania w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej w zakresie wskazanych w zezwoleniu usług i wyrobów świadczonych i wytworzonych na terenie strefy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 19 ust. 3 ustawy, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, (a więc przed nowelą wprowadzoną ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 119, poz. 746, art. 4 ust. 2 tej ustawy) zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca: 1) zaprzestał na terenie strefy prowadzenia działalności gospodarczej, na którą posiadał zezwolenie, lub 2) rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu, lub 3) nie usunął uchybień stwierdzonych w toku kontroli, o której mowa w art. 18, w terminie do ich usunięcia wyznaczonym w wezwaniu ministra właściwego do spraw gospodarki. Wydanie decyzji zmieniającej powinno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (art. 16 ust. 5 ustawy). Przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają przy tym żadnych wytycznych dla zarządzającego strefą co do treści takiej opinii. W ocenie Sądu w takiej sytuacji, obok rozważenia, czy wystąpiły przesłanki do cofnięcia zezwolenia zawarte w art. 19 ust. 3 s.s.e., należy odwołać się do wskazanych w art. 3 ustawy ww. ustawy założeń, którym ma służyć ustanowienie specjalnej strefy ekonomicznej. Zgodnie z przywołanym powyżej przepisem strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez: 1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej; 2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej; 3) rozwój eksportu; 4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług; 5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej; 6) tworzenie nowych miejsc pracy; 7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej. Tym samym, opinia wydana w toku postępowania dotyczącego cofnięcia zezwolenia uwzględniać powinna niewątpliwie możliwość realizacji postawionych przed strefą zadań, w świetle art. 3 s.s.e. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2012 r., ustalono, że na dzień 31 grudnia 2011 r. na terenie zakładu skarżącej w specjalnej strefie ekonomicznej zatrudnionych było 157 osób, a tym samym skarżąca spółka nie spełniła warunku określonego w pkt. II poz. 2 zezwolenia nr [...], zmienionego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2010 r., w myśl którego skarżąca była zobligowana do utworzenia do dnia 31 grudnia 2011 r. co najmniej 205 nowych miejsc pracy. Istotą sporu prawnego niniejszej sprawie jest, czy uchybienie w postaci braku zatrudnienia 46 osób jest rażącym uchybieniem warunkom określonym w zezwoleniu, o którym mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e., a tym samym stanowi przesłankę do cofnięcia zezwolenia. Sąd podziela pogląd, iż brak jest ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych definicji "rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu". Jednakże podkreślić należy, że określona ta ustawą możliwość wyodrębnienia obszaru Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych w wyżej przytoczonym przepisie art. 3 ustawy celów, z których jednym z najistotniejszych jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 s.s.e.). Podjęcie działalności gospodarczej na terenie takiej strefy i korzystanie z pomocy publicznej przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów ustanawiającym strefę (art. 4 ust. 1 s.s.e..) następuje na podstawie udzielonego zezwolenia, którym określa się zatrudnienie przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez określony czas wskazanej liczby pracowników oraz dokonanie przez przedsiębiorcę inwestycji o określonej wartości ( patrz art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1i 2 s.s.e. ). Wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi w każdym przypadku wydanego zezwolenia realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej. Z tego też względu, zmiana zezwolenia w tej części poprzez ograniczenie zatrudnienia nie była do dnia 4 sierpnia 2008 r. (tj. do wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych) w ogóle dopuszczalna, zaś od tej daty możliwość zmiany nie mogła przekroczyć 20% poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu. Przyjęcie przez ustawodawcę jako jednego z podstawowych założeń działania przedsiębiorcy w SSE, mającego na celu tworzenie nowych miejsc pracy jest jasne, celowe i zrozumiałe z perspektywy zachęt ekonomicznych jakie ustawodawca przewiduje dla podejmujących działalność w tym obszarze. Konieczność zachowania przez przedsiębiorcę stabilności w zakresie realizacji warunku utrzymania poziomu zatrudnienia jest więc oczywisty, tym bardziej że warunek ten, gdy idzie o konkretny wskaźnik liczbowy w przeliczeniu na pełne etaty, jest wyrazem określonego oszacowania potrzeb inwestycyjnych i nie jest przedsiębiorcy w żaden sposób narzucony (vide: wyrok Naczelnego Sśdu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 873/11). W świetle powyższego należy zgodzić się ze stanowiskiem Zarządzającego [...] SSE oraz Ministra Gospodarki, że skarżąca spółka, zatrudniając jedynie 157 pracowników, a więc osiągając zatrudnienie na poziomie ok. 76% wielkości wymaganej zezwoleniem uchybiła warunkowi zezwolenia w stopniu kwalifikującym je do uznania za rażące, co skutkowało brakiem zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia. Zarówno ilość nowych miejsc pracy, termin w jakim mają być utworzone oraz okres przez jaki mają być utrzymane jest jednoznacznie określonym warunkiem zezwolenia, które - co należy dodatkowo podkreślić - było już zmieniane na wniosek skarżącej spółki w postaci ograniczenia wcześniej deklarowanych wskaźników inwestycyjnych oraz zatrudnienia, jak również terminu ich osiągnięcia. Należy w tym miejscu podzielić pogląd organu, iż wyjaśnienia Dyrektora kontrolowanego zakładu strony skarżącej (wskazujące na optymalność osiągniętego zatrudnienia), dalsze zmniejszenie liczby osób zatrudnionych w zakładzie (na koniec 2012 r. strona skarżąca zatrudniała już 151 pracowników), cofnięcie wniosku z dnia 30 grudnia 2012 r. o zmianę zezwolenia w zakresie przedłużenia terminu spełnienia warunku o zatrudnieniu 205 pracowników, a przede wszystkim złożenie wniosku o wygaśnięcie zezwolenia, jednoznacznie dowodzi, że skarżąca spółka zrezygnowała ze spełnienia warunku zatrudnienia 205 osób, o którym mowa w pkt II poz. 2 zezwolenia nr [...]. Tym samym za zasadny należało uznać argumentację organu, iż wyznaczenie skarżącej nowego terminu na utworzenie wymaganych 205 miejsc pracy byłoby bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu bezzasadny jest także zarzut błędnej interpretacji przez organ przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e. Skarżąca stawiając ten zarzut wskazała na stricte gramatyczną wykładnie tego przepisu. Jednakże słusznie wskazał organ, że przyjęcie, iż rażące uchybienie tylko jednemu warunkowi zezwolenia nie może skutkować jego cofnięciem, oznaczałoby w praktyce przyzwolenie na niezrealizowanie jednego z postanowień zezwolenia, w tym przypadku warunku dotyczącego zatrudnienia. Byłoby to sprzeczne z regulacjami dotyczącymi specjalnych stref ekonomicznych, w tym z art. 19 ust. 4 s.s.e. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji, a mającym zastosowanie do niniejszej sprawy, który zakazywał zmiany zezwolenia polegającej na obniżeniu poziomu zatrudnienia. Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE jest zobligowany do dopełnienia wszystkich, a nie tylko niektórych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, wskazanych w zezwoleniu. Na gruncie rozpatrywanej sprawy brak spełnienia jednego z podstawowych kryteriów uzyskanego przez skarżącą zezwolenia w zakresie wymaganego zatrudnienia oraz stwierdzony brak możliwości jego spełnienia, w ocenie Sądu jest rażącym uchybieniem warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 s.s.e., a tym samym stanowi jednoznaczną przesłankę cofnięcia zezwolenia uzyskanego przez przedsiębiorcę na prowadzenie określonego rodzaju działalności na terenie SSE. Zdaniem Sądu nie można także zgodzić się z zarzutem, że wydane w przedmiotowej sprawie postanowienie Zarządzającego Strefą nie jest opinią, o której mowa w art. 16 ust. 5 s.s.e. Podkreślić należy, iż przepisy ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawierają żadnych wytycznych dla Zarządzającego Strefą co do treści takiej opinii. Zarządzający Strefą w omawianym postanowieniu prawidłowo wskazał postawę prawną wydania takiej opinii (art. 106 k.p.a. oraz art. 16 ust. 5 s.s.e.). Postanowienie zawiera stosowne informacje, umożliwiające Ministrowi Gospodarki ustalenie, czy zaistniała przesłanka cofnięcia zezwolenia wskazana w art. 19 ust. 3 s.s.e. Jednoznacznie określono w nim, w jakim zakresie zezwolenie nie jest w praktyce realizowane, z powołaniem się na wyniki przeprowadzonej kontroli. Ponadto w konkluzji Zarządzający Strefą wyraźnie wskazał, że przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom zezwolenia, co zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 s.s.e. stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia. Samo zawarcie w sentencji opinii wyrażenia iż: "zarząd [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w K. nie wnosi zastrzeżeń do wszczętego postępowania w sprawie cofnięcia Zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r." zamiast jak to sugeruje strona skarżąca stwierdzenia, iż: "zarząd [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej S.A. z siedzibą w K. pozytywnie opiniuje wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia Zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r." w żaden sposób nie rozstrzyga o tym, że omawiane postanowienie nie jest opinią, wydaną zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 5 s.s.e. Podsumowując należy stwierdzić, iż organy administracji w rozpatrywanej sprawie nie naruszyły przepisów prawa, gdyż działając na ich podstawie w sposób należyty wyjaśniły, dlaczego ich zdaniem zasadnym było wydanie pozytywnej opinii co do przesłanek wszczęcia postepowania w sprawie cofnięcia omawianego zezwolenia. Z tych powodów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.