VI SA/Wa 2286/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobycie bez wymaganej koncesji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 731 (siedemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO w [...]") decyzją z dnia [...] lipca 2013r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013r., którą, na podstawie art. 140 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 3, ust. 5, ust. 6, art. 141 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm., zwanej dalej "P.g.g.") ustalono Gminie S. (zwanej dalej "Skarżącą") podwyższoną opłatę eksploatacyjną w kwocie 3.264zł za wydobycie bez wymaganej koncesji 160 ton kopaliny pospolitej (piasku ze żwirem). W powyższych decyzjach przedstawiono następujący stan faktyczny. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nakazał Skarżącej wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny - kruszywa naturalnego (piasku ze żwirem) bez wymaganej koncesji ze złoża położonego w granicach działki nr [...] obrębu [...]. Powyższa decyzja wpłynęła do Starosty [...] dnia [...] listopada 2012r., w związku z czym wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia Gminie S. podwyższonej opłaty, z tytułu wydobywania kopaliny - kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji. W dniu [...] kwietnia 2013r. pracownicy Starostwa [...] w obecności przedstawicieli Urzędu Gminy S. dokonali obmiaru wyrobiska, z którego wynikało, że Gmina S. z części działki o nr ewid. [...]w obrębie [...] wydobyła bez wymaganej koncesji kopalinę pospolitą (piasek ze żwirem) o objętości 112,50m3. Pobrano również próbkę kruszywa do analizy w celu ustalenia gęstości nasypowej, do wykonania której zobowiązali się przedstawiciele gminy na koszt strony postępowania, z czego sporządzono protokół z obmiaru i pobrania próbki z dnia [...] kwietnia 2013r. Następnie, Starosta [...] ww. decyzją z dnia [...] maja 2013r. ustalił Skarżącej podwyższoną opłatę eksploatacyjną w kwocie 3.264zł za wydobycie bez wymaganej koncesji 160 ton kopaliny pospolitej (piasku ze żwirem) z części ww. działki. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g. wynika, że działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, natomiast w myśl art. 140 ust. 1 i 2 pkt 2 P.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji podlega opłacie podwyższonej, dla ustalenia której organem właściwym jest starosta. Opłatę ustala się w wysokości czterdziestokrotnej stawki eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej bez koncesji kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania, stosownie do art. 140 ust. 3 pkt 3 i ust. 5 P.g.g. Stąd w ocenie Starosty [...] należało ustalić Skarżącej opłatę w ww. kwocie. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2013r. Skarżąca wniosła o dokonanie zmiany decyzji w trybie art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, zwanej dalej "K.p.a."). Skarżąca odwołała się od ww. decyzji, w części dotyczącej jej uzasadnienia, podnosząc, że zawiera ono nieprawdziwe informacje. Skarżąca stwierdziła, że w decyzji organu I instancji zawarto niezgodne z prawdą sformułowania, iż w dniu [...] kwietnia 2013r. pracownicy Wydziału Rolnictwa i Środowiska tut. Starostwa w obecności przedstawicieli Urzędu Gminy S. dokonali obmiaru wyrobiska, z którego wynika, że Gmina S. z części działki o nr ewid. [...] w obrębie [...]wydobyła bez wymaganej koncesji kopalinę pospolitą (piasek ze żwirem) o objętości 112,50 m3. Według Skarżącej nie prowadziła ona wydobycia bez wymaganej koncesji kopaliny na tej działce. Skarżąca podkreśliła, że decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] listopada 2012r. była skierowana do Gminy S. jako do właściciela terenu przedmiotowej działki ewidencyjnej, ponieważ według tego organu właściciel gruntu ponosi odpowiedzialność za aktualny stan jego zagospodarowania. W ocenie Skarżącej z przeprowadzonego zarówno przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] jak i przez Starostę [...] postępowania administracyjnego, nie wynika natomiast żeby to Skarżąca wydobywała kopalinę. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013r. Skarżąca sprecyzowała, iż odwołuje się od całej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013r. i wniosła o jej uchylenie w całości. SKO w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013r. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013r. SKO w [...] stwierdziło, że nie ma żadnego dowodu np. w postaci faktur VAT na wydobywanie przez Skarżącą przedmiotowej kopaliny, ani na potrzeby własne gminy ani też w celu sprzedaży, darowizny osobom trzecim. Także organ Skarżącej – Wójt nie dokonywał wydobycia dla celów prywatnych, co ma zdaniem organu odwoławczego potwierdzenie w jego oświadczeniu z dnia [...] lipca 2013r. Przedmiotowa działka jest zlokalizowana w odległości 3 km od siedziby Urzędu Gminy w enklawie leśnej. Część tej działki jest porośnięta samosiewem drzew sosny i osiki, w taki sposób, że drzewa te stanowią zasłonę dla terenu, z którego nieznani sprawcy prowadzili wydobycie - dokonywali kradzieży, a czynili to sukcesywnie wydobywając niewielkie ilości. W ocenie SKO w [...] prawdopodobne było, że właściciel gruntu - Skarżąca nie wiedziała o fakcie nielegalnego wydobywania kopaliny przez osoby trzecie. Jednakże w opinii organu odwoławczego brak było podstaw do zniesienia odpowiedzialności w postaci opłaty administracyjnej przez Skarżącą za wydobywanie kopaliny bez koncesji, bowiem takie zdarzenie miało miejsce na nieruchomości stanowiącej jej własność i będącej w jej posiadaniu. Nie było prowadzone dochodzenie, w rozumieniu prawa karnego, które miałoby na celu ustalenie rzeczywistych sprawców wydobycia - kradzieży kopaliny. Według SKO w [...] wykrycie sprawców kradzieży natrafiłoby na trudne, czy wręcz niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody, a z podobną sytuacją można się spotkać na tle spraw w przedmiocie kar za usunięcie drzew bez zezwolenia. W konkluzji zdaniem SKO w [...] zasadnie nałożono na Skarżącą przedmiotową karę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji SKO w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, ponieważ zawiera nieprawdziwe informacje tj. stwierdza się w niej, że Gmina S. wydobyła kopalinę bez wymaganej koncesji, podczas gdy Gmina nie prowadziła wydobycia kopaliny. W przekonaniu Skarżącej ma to bardzo zasadnicze znaczenie, ponieważ zgodnie z treścią art. 143 ust. 2 pkt 2 P.g.g. w sprawach określonych działem dotyczącym opłat, stroną postępowania jest podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji. Przepis ten wyraźnie wskazuje, kto jest zobowiązany do uiszczania podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Według Skarżącej stwierdzenie organu odwoławczego, iż w sytuacji gdy sprawca wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji nie został ustalony to i tak brak jest podstaw do zniesienia odpowiedzialności w postaci opłaty administracyjnej nałożonej na Skarżącą za wydobywanie kopaliny bez koncesji, bowiem takie zdarzenie niewątpliwie miało miejsce na nieruchomości stanowiącej jej własność i będącej w jej posiadaniu, było bez związku z art. 143 ust. 2 pkt 2 P.g.g. W ocenie Skarżącej organy zarówno I jak i II instancji w toku postępowania nie ustaliły podmiotu wydobywającego bez wymaganej koncesji kopaliny, choć miały taki obowiązek. Przyjęcie bowiem za podstawę rozstrzygnięcia tezy jakoby właściciel czerpał piasek jest bezpodstawne i nie daje podstaw do obciążenia Skarżącej podwyższoną opłatą eksploatacyjną. Skarżąca podkreśliła przy tym, że decyzja Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] listopada 2012r. była skierowana do Gminy S. jako właściciela gruntów, który ponosi odpowiedzialność za aktualny stan ich zagospodarowania, nie zaś jako do podmiotu, który działalność wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji prowadził i z tego tytułu miałby ponosić konsekwencje. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - dalej: "p.p.s.a." ). Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., którą - po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobytą bez koncesji kopalinę (piasek ze żwirem) - utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, gdyż organy wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie podjęły wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przede wszystkim organy nie ustaliły strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu, na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. Zgodnie natomiast z art. 140 ust. 1 P.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Z przepisu tego wynika więc, iż opłata podwyższona jest nakładana na podmiot, który wykonuje działalność bez koncesji. Brak jest więc podstaw do obciążenia tą karą właściciela nieruchomości, co do którego nie stwierdzono, że prowadził taką działalność. Skarżąca już w odwołaniu podnosiła, że nie prowadziła na przedmiotowej działce wydobycia kopaliny bez wymaganej koncesji. Organy nie zbadały jednak, jaki podmiot dokonał wydobycia, a zatem nie zbadał też jaki podmiot - w świetle wyżej przytoczonego przepisu art. 28 k.p.a. - powinien być uznany za stronę niniejszego postępowania. To na organie ciąży, zgodnie z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., obowiązek wyjaśnienia tej kwestii poprzez wykazanie stosownej inicjatywy dowodowej i zgromadzenie w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałoby, na który podmiot, zgodnie z obowiązującymi przepisami, powinna być nałożona kara pieniężna. Natomiast z akt sprawy wynika, że powyższą karę naliczono i nałożono na Skarżącą wyłącznie na podstawie pisma Przewodniczącego Rady Gminy S. z dnia [...] września 2012r. oraz wydanej w oparciu o to pismo decyzji Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] listopada 2012r. nakazującej Skarżącej wstrzymanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny bez koncesji. Wydane przez organy obu instancji rozstrzygnięcia nie zawierają choćby próby sprawdzenia wskazanej w tych dokumentach okoliczności i ich weryfikacji choćby przy pomocy zeznań świadków. Natomiast dowody zaoferowane przez Skarżącą (zeznania przedstawiciela Skarżącej, oświadczenie Wójta Gminy S.) nie zostały uwzględnione. Nie podano też przyczyn nie uwzględnienia tych dowodów w ramach prowadzonego postępowania. Sąd stwierdza, że organy wydające ww. decyzje dopuściły się mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów Skarżącej. W konsekwencji tych naruszeń zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 K.p.a. W związku ze stwierdzonymi powyżej naruszeniami uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest uzasadnione. Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ administracji przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w K.p.a., uwzględniając zaprezentowane stanowisko Sądu, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadził w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.