VII SA/Wa 1619/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. G. i Z. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] Wydaną [...] Czerwca 2013r. na podstawie art. 138 § 2 kpa. po rozpatrzeniu odwołań T. G. i Z. G. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że decyzja z dnia [...] lutego 2013r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził na wniosek Z. G. nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej H. i J. K. pozwolenia na budowę budynku ,,biegalnia dla koni" na działce nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy B. w W.. Od powyższej decyzji Wojewody [...] T. i Z. G. oraz H. i J. K. reprezentowani przez adwokata A. S., w ustawowym terminie złożyli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy organ podniósł, ze jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] września 2010r. H. i J. K. upoważnili adwokata A. S. do reprezentowania ich w sprawie administracyjnej z wniosku Z. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku "biegalnia dla koni" na terenie przy ulicy B. w W. – przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi we wszystkich instancjach. W toku postępowania przed Wojewodą [...], organ ten wszystkie pisma procesowe, w tym zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] skierował do H. K. oraz J. K., w sytuacji, gdy powyższe osoby ustanowiły swojego pełnomocnika. Od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, co oznacza, że skutki procesowe związane z doręczeniem decyzji powstają dopiero z chwilą doręczenia jej w sposób prawidłowy, to jest za pośrednictwem pełnomocnika. Jakkolwiek przepis art. 40 §2 kpa. nie zakazuje doręczeń pism stronie, która ustanowiła pełnomocnika, ale doręczenie w takim przypadku pisma stronie wywołuje tylko taki skutek, ze zostaje ona poinformowana o treści pisma. Doręczenie pism, decyzji, a więc informowanie o przebiegu sprawy jedynie strony w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika, stanowi naruszenie procedury administracyjnej, w szczególności prawa do aktywnego udziału w sprawie, jest zawsze przesłanką uchylenia decyzji, kwestionowanej w trybie instancyjnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Tym samym organ stwierdził że H. i J.K., w istocie zostali pozbawieni przez organ pierwszej instancji praw do czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym poprzez nie doręczenie ich pełnomocnikowi korespondencji w niniejszej sprawie w tym zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo – administracyjnym, pominięcie pełnomocnika strony ma poważne konsekwencje procesowe. Stanowi bowiem naruszenie sformułowanej w art. 10 § 1 kpa, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu a także może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 4 kpa w ocenie organu wobec powyższego, należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r., nr [...], znak: [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. G. i Z. G.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. administracyjnymi Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit, "a" - "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skarga analizowana według wymienionych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawna kontrolowanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że rozstrzygnięcia kasacyjne organu II instancji traktowane są przez kodeks postępowania administracyjnego jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego. Wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji wywołuje bowiem doniosłe konsekwencje prawne. Nie może być więc podjęta decyzja kasacyjna w sytuacjach innych niż te, które wyznaczone zostały treścią art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji wydanej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia tego typu. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Jedynie konieczność uprzedniego przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadniają zastosowanie powyższego przepisu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 kpa. (por. wyroki NSA: z dnia 6 września 2001r. II SA/Gd 223.5/93, Lex nr 76091; z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, Lex nr 50105). W wyroku z dnia 22 września 1981 r. w sprawie II SA 400/81 (ONSA 1981, nr 2, poz. 88) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136. kpa.) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy". Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby podstawą uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r. i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia była konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie jedynie faktem naruszenia art. 10 kpa. polegającemu na kierowaniu pism procesowych w tym doręczeniu wydanej decyzji bezpośrednio stronom postępowania H. K. i J. K. mimo, że ustanowili oni pełnomocnika. Nie ulega natomiast wątpliwości, że materiał dowodowy został zebrany w sprawie w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy mógłby uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jeżeli organ działając w trybie odwoławczym nie ma .wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa.) to wówczas ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać zaskarżoną decyzję i przekazywać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. Choćby nawet w ocenie organu odwoławczego istotne okoliczności nadal nie zostały ustalone, to ich wyjaśnienie powinno zostać dokonane przez organ odwoławczy, który z braku podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa. miał obowiązek wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty. Tak więc wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, fakt jej doręczenia( a także innych pism) bezpośrednio stronom z pominięciem ustanowionego pełnomocnika (stanowi oczywiście naruszenie prawa ) w sytuacji gdy odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył ten pełnomocnik – nie może być uznany, w niezmienionym materiale dowodowym, za naruszenie przepisów postępowania, które dawałoby podstawę do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Ponadto należy mieć na względzie, że zarzut naruszenia art. 10 kpa może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, ze zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, a także czy naruszono prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, a jeśli tak, to czy naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wobec tego, że naruszenie art. 138 § 2 kpa miało wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, Sąd na podstawie art. 138 § 1pkt 1 lit. C ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.