II SA/Wa 1463/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. A. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie podwyższenia dodatku służbowego – oddala skargę – Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydany na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 - ze zm.) oraz § 3 ust. 1-2 w związku z § 3 ust. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 172, poz. 1408; dalej: Rozporządzenie) i § 1 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 52 Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie właściwości przełożonych w niektórych sprawach osobowych, którym podwyższono Z. A. dodatek służbowy. Powyższe rozkazy personalne zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z. A. jest funkcjonariuszem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pełniącym służbę w Wydziale [...] Delegatury ABW w B., na stanowisku inspektora. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., Szef ABW podwyższył Z. A. dodatek służbowy na okres od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] czerwca 2013 r., uzasadniając to zakresem i charakterem realizowanych przez funkcjonariusza czynności służbowych oraz wykorzystywaniem w służbie znajomości języka obcego. Z. A. zwrócił się w ustawowym terminie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że nie zgadza się z rozkazem personalnym w kwestii okresu, na jaki podwyższono mu dodatek służbowy. Podniósł, że zgodnie z treścią § 3 ust. 4 rozporządzenia, funkcjonariuszowi przyznaje się dodatek służbowy na czas nieokreślony. Wyjątek od tej zasady przewidziany jest w § 3 ust. 5 rozporządzenia, lecz nie dotyczy on przypadków określonych w powołanych w decyzji przepisach (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Wobec powyższego, zdaniem strony, określenie okresu, na jaki został podwyższony dodatek, jest niezgodne z przepisami prawa. Z. A. podniósł, że wada ta stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, w części określającej okres podwyższenia dodatku. W odpowiedzi na powyżej opisany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef ABW wydał wskazany na wstępie rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], którą utrzymał w mocy wcześniejszy rozkaz personalny. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, organ nie zgodził się z zarzutami strony dotyczącymi niezasadnego zastosowania w sprawie § 3 ust. 5 rozporządzenia. Wskazał, że w uzasadnieniu rozkazu personalnego została powołana okoliczność wykorzystywania w pracy przez wyżej wymienionego biegłej znajomości języka obcego, co zdaniem organu spełnia hipotezę przywołanego przepisu prawa, w związku z czym brak jest podstaw do zmiany tego rozkazu. Na powyższy rozkaz personalny Z. A. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go rozkazu personalnego w części ustalającej termin przyznania dodatku do dnia [...] czerwca 2013 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi ponownie zarzucił organowi administracji niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 5 rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że nie zostały mu powierzone żadne nowe obowiązki lub zadania, ani nie pełni też służby na innym stanowisku służbowym. Wynika to zarówno z uzasadnienia kwestionowanego rozkazu personalnego I instancji, jak również z zakresu obowiązków na stanowisku służbowym skarżącego. Skarżący stwierdził, że nie występowała zatem podstawa faktyczna do zastosowania wyjątku dotyczącego zakreślenia czasu, na jaki dodatek służbowy został podwyższony. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie bądź stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego w części określającej termin, do którego podwyższony został mu dodatek. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Rozwijając swoje stanowisko, organ zaznaczył, że przyznawanie oraz podwyższanie dodatków służbowych, jest pozostawione uznaniu przełożonego, który podejmując decyzję w tej kwestii, kieruje się takimi okolicznościami jak: wyniki uzyskiwane w służbie, posiadane kwalifikacje zawodowe, charakter oraz zakres wykonywanych zadań służbowych, powierzenie nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych. Zdaniem Szefa ABW, ostatnia przytoczona kwestia została wyróżniona przez prawodawcę, gdyż stanowi ona podstawę do podwyższenia dodatku służbowego. Wobec powyższego, nie może ostać się zarzut skarżącego, iż brak jest podstawy prawnej do określenia czasu, na jaki ma być przyznany dodatek służbowy, albowiem w niniejszej sprawie został on skarżącemu podwyższony, jako forma gratyfikacji za wykorzystywanie przez niego w służbie języka obcego, a także w celu zmotywowania do jeszcze lepszej pracy. W dniu 9 grudnia 2013 r. do Sądu wpłynęło pismo Z. A., w którym poszerzył on dotychczasową argumentację. Wskazał on, że przepisy § 3 rozporządzenia w sposób jasny i wyczerpujący określają zasady podwyższania i obniżania dodatków służbowych. Nie zachodzi w sprawie możliwość rozbieżnej interpretacji przepisów prawa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji nie zostały wyszczególnione nowe obowiązki powierzone skarżącemu, więc nie ma podstawy do określania terminu, na jaki podwyższony został dodatek służbowy. Ponadto Z. A. wskazał, że w okresie zakreślonym przez decyzję organu I instancji nie wykonywał on żadnych dodatkowych obowiązków. Dodatkowo "zbiorowa" forma rozkazu świadczy, zdaniem skarżącego, o podwyższeniu dodatku na czas nieokreślony. Powyższe okoliczności stanowią o rażącym naruszeniu prawa przez organ. W dniu 12 grudnia 2013 r. wpłynęło do Sądu kolejne pismo skarżącego, w którym wniósł o włączenie do akt sprawy dowodów potwierdzających, zdaniem skarżącego, przedstawioną przez niego argumentację, zawartą w skardze, takich jak: - kopia raportu nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o wydanie zaświadczenia, - kopia raportu nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o wydanie zaświadczenia, - postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie wyłączenia pracowników, - postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia, - postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie wyłączenia pracowników, - postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia. W ocenie skarżącego ustalenie, czy w wymienionym okresie powierzono mu dodatkowe lub nowe zadania na innym stanowisku służbowym nie może sprawiać trudności, ponieważ można tego dokonać w oparciu o sporządzone przez skarżącego dokumenty, ewidencje tych dokumentów, akta spraw, na potrzeby których je realizowano, a także wiedzę bezpośredniego przełożonego i osób wspólnie wykonujących te zadania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 ze zm.), funkcjonariusze otrzymują następujące dodatki do uposażenia: 1. dodatek za stopień; 2. dodatek służbowy; 3. dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami albo miejscem pełnienia służby. W art. 119 ust. 3 pow. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, przewidziano delegację ustawową dla Prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzeń, odrębnie dla każdej Agencji, wysokości dodatków, o których mowa w ust. 1, zasad ich przyznawania i obniżania, sposobów ich wypłaty oraz rodzajów dodatków uzasadnionych szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Prezes Rady Ministrów, realizując powyższe upoważnienie wydał rozporządzenie z dnia 7 października 2002 r. w sprawie dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1408 ze zm.). Zgodnie z § 3 pow. rozporządzenia, funkcjonariuszowi przyznaje się dodatek służbowy w wysokości do 50% otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień (ust. 1). Przy ustalaniu wysokości dodatku, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe (ust. 2). Dodatek służbowy przyznaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5 (ust. 4). Dodatek służbowy może być podwyższony na czas określony w związku z powierzeniem funkcjonariuszowi na ten czas nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku (ust. 5). Tak więc analiza powyższych unormowań wskazuje, że dodatek służbowy przyznaje się na czas nieokreślony, a na określenie jego wysokości wpływają w szczególności: sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko oraz posiadane kwalifikacje zawodowe. Niezależnie od tego dodatku, przyznawanego na czas nieokreślony, organ ma możliwość podwyższenia na czas określony tego dodatku. Możliwość podwyższenia tego dodatku może wynikać z faktu powierzenia funkcjonariuszowi nowych lub dodatkowych zadań albo obowiązków służbowych na innym stanowisku. W rozpoznawanej sprawie organ na podstawie art. 119 ust. 1 pkt 2 pow. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz na podstawie § 3 ust. 1-2 w związku z § 3 ust. 5 rozporządzenia, podwyższył skarżącemu na okres 3 miesięcy, licząc od dnia 1 kwietnia 2013 r., dodatek służbowy do kwoty 870 złotych. Podwyższenie dodatku służbowego Szef ABW uzasadnił zakresem i charakterem realizowanych przez funkcjonariusza czynności służbowych oraz wykorzystywaniem znajomości języka obcego. Zgodzić się należy z organem, że przyznanie tego podwyższonego dodatku służbowego zależy od uznania przełożonego, który dokonując własnej oceny sposobu wywiązywania się przez funkcjonariusza z jego obowiązków służbowych może wnioskować o podwyższenie tego dodatku. Wskazać należy, że jak wynika z zakresu obowiązków służbowych skarżącego do zakresu tego należy m.in. tłumaczenie z języka angielskiego i języka rosyjskiego. Z tego też między innymi powodu otrzymuje on dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony w określonej wysokości. I oczywiście przy ustaleniu tego dodatku brane są pod uwagę przesłanki z § 3 ust. 2 pow. rozporządzenia, a zatem sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków, zajmowane stanowisko czy też kwalifikacje. Nie oznacza to jednak, że przełożony nie ma możliwości podwyższyć dodatku służbowego na określony czas, w sytuacji gdy uzna, że funkcjonariusz wykonywał bądź będzie wykonywał dodatkowe nowe lub dodatkowe zadania. Z niczego ponadto nie wynika, że te dodatkowe zadania muszą przybierać zawsze formę pisemną i tylko wówczas mogą wpływać na podwyższenie dodatku służbowego na czas określony. Niewątpliwie ta forma zwiększonego dodatku służbowego na czas określony stanowi swoistą rekompensatę pieniężną za zwiększony nakład pracy funkcjonariusza. Stanowi ona dyskrecjonalną formę władzy przełożonego w stosunku do podległego mu funkcjonariusza, który będąc bezpośrednim przełożonym jest w stanie ocenić wywiązywanie się przez niego z nakładanych na niego zadań i obowiązków, szczególnie w sytuacji takiej służby jak służba w ABW. Organ miał zatem prawo podwyższyć skarżącemu dodatek służbowy na czas określony, bowiem treść przepisu § 3 ust. 5 pow. rozporządzenia nie pozostawia wątpliwości, że podwyższenie dodatku służbowego pozostawiono uznaniowej decyzji właściwego organu, określając przesłanki jego podwyższenia. Oczywiście uznaniowość nie oznacza zupełnej dowolności organu orzekającego w sprawie podwyższenia dodatku służbowego, albowiem z jednej strony jest on związany wskazanymi przesłankami, a z drugiej przepisami postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżony rozkaz personalny spełnia powyższe kryteria zgodności z prawem. Organ kierując się przesłankami podwyższania dodatku służbowego wskazał, iż wziął pod uwagę zakres i charakter realizowanych przez funkcjonariusza czynności służbowych oraz wykorzystywanie znajomości języka rosyjskiego. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu jedynie w części dotyczącej okresu przyznania podwyższonego dodatku służbowego. Możliwość uchylenia decyzji w części istnieje bowiem tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w sprawie podzielnej, kiedy można z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. W odniesieniu do rozkazu personalnego, który rozstrzyga o podwyższeniu dodatku służbowego na czas określony, nie ma możliwości wydania oddzielnych rozstrzygnięć co do podwyższenia dodatku bez określenia czasookresu tego podwyższenia oraz samego czasookresu podwyższenia bez określenia wysokości dodatku. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 i 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.