II GSK 1034/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 691/13 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na rzecz Zarządu Województwa M. 3 700 (trzy tysiące siedemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 691/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd pierwszej instancji lub WSA w Krakowie) po rozpoznaniu skargi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na decyzję Zarządu Województwa M. (dalej: Zarząd) z dnia [...] kwietnia 2013 r., w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane oraz zasądził od Zarządu na rzecz Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. zwrot kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 27 września 2009 r. pomiędzy Zarządem działającym, jako Instytucja Zarządzająca M. Regionalnym Programem Operacyjnym (IZ MRPO) a Gminą Uzdrowiskową M. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "Budowa zespołu basenów w M., jako uzupełnienie kompleksowej oferty turystyczno-rekreacyjnej uzdrowiska w celu zwiększenia ruchu turystycznego". Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] Zarząd zobowiązał Gminę Uzdrowiskową M. o zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich. Zdaniem organu, dokonany opis przez skarżącą przedmiotu zamówienia narusza art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, dalej: p.z.p)., a w konsekwencji prowadzi także do naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p. czyli zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, co skutkuje koniecznością nałożenia korekty finansowej w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową o dofinansowanie projektu. Podstawę prawną wymierzenia korekty stanowił art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.). W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, art. 207 ust. 12 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz § 6a ust. 1 umowy nr [...] o dofinansowanie Projektu pod nazwą "Budowa zespołu basenów w M. jako uzupełnienie kompleksowej oferty turystyczno-rekreacyjnej Uzdrowiska w celu zwiększenia ruchu turystycznego", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zarząd stwierdził, że w sytuacji wykrycia nieprawidłowości IZ MRPO zobligowana jest do ustalenia wysokości a następnie nałożenia korekty finansowej, co wynika z art. 26 ust 1 pkt 15a u.z.p.p.r., zaś w art. 26 ust 1 pkt 15a tej ustawy została przewidziana inna kompetencja IZ MRPO, upoważnienie do prowadzenia procedury zwrotu środków. Według organu, z powyższego wynika zatem, że kompetencje zawarte w art. 26 ust 1 pkt 15 i pkt 15a u.z.p.p.r. wzajemnie się uzupełniają. Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M. wniosła skargę do WSA w Krakowie na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Zarządu z dnia [...] lutego 2013 r. W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. WSA w Krakowie uznał skargę za zasadną i uchylił obie decyzje z przyczyn procesowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niepoprzedzenie zaskarżonej decyzji ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowiło naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że skarżąca negowała w toku postępowania zasadność i sposób obliczania korekty finansowej, a poprzez niewydanie odrębnej decyzji o dokonaniu korekty finansowej, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia, pozbawiono stronę możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach postępowania przed organami administracyjnymi i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że za decyzję w przedmiocie nałożenia korekty finansowej nie może być uznana ani informacja pokontrolna, ani też pismo z dnia 7 września 2012 r. Departamentu Funduszy Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa M. informujące stronę skarżącą o nałożeniu korekty finansowej. Zdaniem WSA w Krakowie dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 60 pkt 6 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Niewydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej oznacza, że zaskarżona decyzja z dnia 18 kwietnia 2013 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia 26 lutego 2013 r. w przedmiocie zobowiązania strony skarżącej do zwrotu środków europejskich w wysokościach określonych w decyzji, zostały wydane przedwcześnie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Województwa M., reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Zarządu zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § i pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p. powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. stwierdzenie naruszenia przez Zarząd (IZ MRPO) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kasator szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa M. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Według Sądu pierwszej instancji, naruszenie przez organ przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy polegało na tym, że wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Województwa M. określających kwotę zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich, nie zostało poprzedzone wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej ustalającej i nakładającej korektę finansową, opartego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i wydanego w odrębnym postępowaniu wyjaśniającym. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że konieczność wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, iż postępowanie w sprawie powinno być przeprowadzone ponownie. Odnosząc się do tak postanowionego problemu wskazać należy, iż powyższa kwestia, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uchwale tej podkreślono, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale stwierdził również, że należało przyjąć, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przywołanej uchwały powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a przywołanej ustawy - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej z przepisu art. 269 p.p.s.a, a skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zawarta w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, odmienna od wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku Sądu pierwszej instancji, powoduje konieczność jego uchylenia. Kluczowa w kontrolowanym wyroku WSA kwestia konieczności wydania odrębnej decyzji o korekcie, poprzedzającej decyzję o zwrocie środków, w świetle cytowanej wyżej uchwały, została rozstrzygnięta nieprawidłowo. W konsekwencji, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione. Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na decyzję Zarządu Województwa M. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich, Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale w sprawie o sygn. akt II GPS 2/14. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.