II OSK 1040/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska- Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2546/13 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Wójt Gminy Czosnów ustalił na wniosek A. G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz infrastruktury technicznej i urządzeń budowlanych związanych z tym obiektem, na działce ew. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosku H. M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówiło stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Na skutek wniosku H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jak stwierdził organ, teren inwestycji zgodnie z uchwałą Rady Gminy Nr 92/93 z dnia 8 czerwca 1993 r. w sprawie zatwierdzenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Czosnów (Dz. Urz. Woj. Warsz. Nr 11 poz. 123 – zwanego dalej Planem) został oznaczony symbolami A371- MR/MN – teren zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej oraz A3 73 - R - tereny rolne. W pkt 4 lit. a w decyzji wskazano, że inwestycję należy zlokalizować w miejscu oznaczonym kolorem czerwonym na załączniku graficznym. Teren ten obejmował obszar oznaczony na rysunku planu symbolem A371-MR/MN. Usytuowanie obiektów budowlanych jest z kolei rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego. Ewentualne naruszenie art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 109 § 1 K.p.a. zdaniem organu nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniosła H. M., zarzucając organowi nieuwzględnienie szeregu istotnych uwarunkowań zaistniałych w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 7, art. 10 § 1 art. 61 § 4 oraz art. 109 § 1 K.p.a., tj. art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie występuje w sprawie. Sąd postanowił oddalić zgłoszone wnioski dowodowe zarówno w postaci przedstawionych zdjęć, jak i wnioski o dołączenie akt innych spraw. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ trafnie wskazał, że działka, na której zrealizowano inwestycję objęta była dwoma obszarami funkcjonalnymi, przewidzianymi w Planie. Trafnie również przy tym wywodzi skarżąca, że organ nie odniósł się wystarczająco szczegółowo do formułowanych przez nią zarzutów niezgodności decyzji z 2003 r. z Planem, a przez to do kwestii zabudowy działki rolnej, skoro Plan przewidywał, że możliwa jest jedynie adaptacja lub uzupełnianie zabudowy. Kolegium wskazało, że ustalenia planu dla terenu A371- MR/MN to "tereny zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej", błędnie przypisując obszarowi funkcjonalnemu A371-MR/MN jedynie opis znajdujący się na poziomie tego samego wiersza w tabeli. Fakt jednak, że organ dokonał błędnej interpretacji zapisów planu, nie miał wpływu na wynik niniejszej sprawy, bowiem zestawienie drugiej części zapisu dla przedmiotowego obszaru w brzmieniu "adaptacja i rozbudowa" ze wskazaniami dla innych obszarów może wskazywać, że intencja organu nie została wyrażona w sposób wystarczająco jednoznaczny. Takie rozumienie można wywodzić z zestawienia z innymi postanowieniami Planu, co oznacza że konieczne jest zastosowanie procesu wykładni postanowień jego części tekstowej, a to wyklucza uznanie, że decyzja z 2003 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Analizując przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że użyte w nim określenie "sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego", wyklucza uznanie, aby za kwalifikowaną wadliwość uznawać przypadki jak opisany wyżej. Wobec tego uchybienie przepisom postępowania (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.) nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Za nietrafne uznał również Sąd pierwszej instancji pozostałe zarzuty skargi, dotyczące braku właściwego wyjaśnienia sprawy i uzasadnienia orzeczenia, a także podniesione kwestie dotyczące naruszenia stosunków wodnych, usunięcia (zniszczenia) drzew, namakania ścian budynku skarżącej, czy popełnienia czynów karalnych, terminu wydania decyzji o warunkach zabudowy, interpretacji informacji na mapie ewidencyjnej, odległości działki od drogi. Z kolei pominięcie skarżącej jako strony mogłoby stanowić postawę wznowienia postępowania, ale nie mogło być uznane za rażące naruszanie prawa. Z przytoczonych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie że naruszenie prawa przez organ administracji w postaci pominięcia skarżącej jako strony nie miało rażącego charakteru, gdy tymczasem uchybienie to winno być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, względnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną wraz z wnioskami o jej oddalenie złożyli U. G. i A. G. Pismami z dnia 27 lipca 2015 r., 28 sierpnia 2015 r., 12 i 14 grudnia 2016 r., 16 stycznia 2017 r. skarżąca (osobiście i reprezentowana przez pełnomocników) przedstawiła zajmowane w sprawie stanowisko. Pismem 17 sierpnia 2015 r. U. G. i A. G. ustosunkowali się do pisma skarżącej z dnia 27 lipca 2015 r. W kolejnym piśmie z dnia 31 marca 2017 r. skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi "naruszenie prawa materialnego przejawiające się jego niewłaściwym zastosowaniem poprzez przyjęcie, iż decyzja Wójta Gminy Czosnów z dnia [...] maja 2003 roku została wydana zgodnie z obowiązującym ówcześnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Czosnów przyjętego przez Radę Gminy Czosnów w dniu 8 czerwca 1993 roku co w konsekwencji doprowadziło do wydania przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa wyczerpując tym samym przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa". Jednocześnie skarżąca wskazała na naruszenie w skarżonym wyroku mającym "znamiona rażącego naruszenia prawa polegające na trudnym do zaakceptowania rozumowaniu przyjętym przez WSA w odniesieniu do zagadnienia zasypania, utwardzenia, oraz wyłożenia kostką brukową przez p. G. części rowu melioracyjnego, położonego na działce gminnej w [...] oznaczone numerem [...]. W ten sposób utworzono "drogę" – ze swojej działki nr [...] poprzez działkę należącą do gminy Czosnów oznaczoną nr [...] i działkę nr [...] do drogi asfaltowej w [...]. Wybudowanie ww. "drogi" wymagało utwardzenia, zabetonowania dużego terenu bez spełnienia wymogu zgłoszenia oraz bez zgody właściciela tj. Gminy Czosnów co powodowało naruszenie stosunków wodnych niedopuszczalne zgodnie z treścią ww. decyzji". Wyznaczony na dzień 17 stycznia 2017 r. termin rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym został odroczony w związku z cofnięciem umocowania ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi i w związku z wnioskami tak skarżącej, jak i oświadczeniem dotychczasowego pełnomocnika. Kolejny termin rozprawy został wyznaczony na dzień 6 kwietnia 2017 r., wobec wskazania kolejnego pełnomocnika z urzędu reprezentującego stronę skarżącą. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła o odroczenie posiedzenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczonego na dzień 6 kwietnia 2017r. Wpisanym do protokołu rozprawy postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stwierdzić trzeba, że wydając w dniu 6 kwietnia 2017 r. postanowienie o oddaleniu wniosku o odroczenie rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie to, że w sprawie nie zostały spełnione żadne z podstaw wymienionych w art. 99 i art. 109 P.p.s.a. upoważniających Sąd do odroczenia terminu wyznaczonej rozprawy. Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika wyznaczonego przez Okręgową Radę Adwokacką w Warszawie i pełnomocnik ten został zawiadomiony o terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Sąd nie został również poinformowany o ewentualnym wypowiedzeniu pełnomocnictwa temuż pełnomocnikowi (art. 42 § 1 P.p.s.a.), a zatem to pełnomocnikowi należało doręczyć zawiadomienie o terminie rozprawy (art. 67 § 5 P.p.s.a.). Pełnomocnik ten stawił się osobiście na posiedzenie Sądu kasacyjnego. I choć strona również została osobiście powiadomiona o terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to powiadomienie miało charakter jedynie informacyjny i było uzasadnione przede wszystkim częstymi zmianami pełnomocników dokonywanymi przez skarżącą. Przechodząc do oceny wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej, podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zauważyć również należy, że zgodnie z art. 177 § 1 P.p.s.a: "skargę kasacyjną wnosi się do sądu, który wydał zaskarżony wyrok lub postanowienie, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem", zaś w świetle art. 183 § 1 zdanie drugie tej ustawy: "Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych". Możliwość przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie uprawnia jednak strony do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określenia, precyzowania (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt OSK 56/04 oraz wyrok z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 800/07 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Po upływie tego terminu można ewentualnie uzupełniać argumentację zawartą w uzasadnieniu tejże skargi kasacyjnej, a więc w ramach już podniesionych zarzutów (podstaw kasacyjnych) w złożonej w ustawowym terminie skargi kasacyjnej. Z konstrukcji art. 174 P.p.s.a. z kolei wprost wynika, że podstawa prawna to nie tylko konkretny przepis prawa, ale również wskazanie na czym to naruszenie polegało w zależności, czy skarżonemu wyrokowi zarzucane jest naruszenie prawa materialnego, czy przepisów postępowania. Tym samym nie jest możliwa po upływie trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej zmiana zarzutu poprzez odmienne od wskazanego w skardze kasacyjnej sformułowanie, na czym polegało naruszenie wymienionego w niej przepisu. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem wprost do obejścia nakazu zachowania trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Wskazując na powyższe, za niedopuszczalne należało uznać złożone przez pełnomocnika skarżącej pismo z dnia 31 marca 2017 r. zatytułowane jako uzupełnienie skargi kasacyjnej. Nie stanowi ono bowiem dopuszczalnego w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. przytoczenia nowego uzasadnienia zgłoszonej podstawy kasacyjnej, a jest faktycznie postawieniem skarżonemu wyrokowi kolejnego zarzutu, mającego zdaniem skarżącej świadczyć, że w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a przez to przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola była wadliwa. Powyższa uwaga odnosi się też do pism składanych przez skarżącą po terminie wskazanym w ustawie, a określającym czas w jakim strona jest upoważniona do wniesienia skargi kasacyjnej. Oceniając w przedstawionych w kasacji granicach rozpoznawany środek odwoławczy, jako błędnie skonstruowany a przez to niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podkreślić trzeba, że konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, jej autor obowiązany jest do takiego ich przedstawienia, które nie będą zmuszały sądu kasacyjnego do samodzielnego ich precyzowania. Niedotrzymanie tego warunku powoduje niemożność rozpatrzenia takiego zarzutu. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wskazując bowiem na ww. podstawę prawną, autor kasacji faktycznie sformułował twierdzenie o wystąpieniu przesłanki "rażącego naruszenia prawa", nie wskazując jednak, który to przepis został w ten sposób naruszony. Postępowanie nieważnościowe jest samodzielnym, nowym postępowaniem, które nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy, lecz ustalenie wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych postępowania wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Brak konkretnego wskazania na czym polegały te wady, szczególnie w przypadku przesłanki "rażącego naruszenia prawa", bez powiązania ich ze stosownymi normami prawnymi, którym w ten sposób uchybił organ wydający kontrolowaną decyzję, czyni niemożliwym przeprowadzenie analizy kasacyjnej stanowiska Sądu pierwszej instancji. Wskazać nadto należy, że odwołanie się w zarzucie do "pominięcia skarżącej jako strony" również nie podlegało ocenie, skoro okoliczność ta jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryby te, jak prawidłowo wskazywał Sąd pierwszej instancji, są natomiast wobec siebie niekonkurencyjne, a zatem przesłanka do wznowienia postępowania nie może zostać uwzględniona w postępowaniu prowadzonym w trybie nieważnościowym. W uzasadnieniu rozpoznawanej skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazało na to, iż "wykonanie decyzji o warunkach zabudowy pociągnęło za sobą nierozłącznie zachwianie gospodarki wodnej", a to było jak wywodzi dalej autor kasacji spowodowane naruszeniem "art. 29 ust. 1 Ustawy Prawo Wodne" i skutkowało zniszczeniem mienia skarżącej. Odnosząc się do powyższych kwestii koniecznym jest wyjaśnienie, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest tylko i wyłącznie ocena czy decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotknięta jest wadą określoną w przepisie art. 156 K.p.a. Żadne inne zagadnienia, a więc obejmujące np. wykonanie faktyczne obiektu w tym postępowaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie mogły być przedmiotem oceny ani organów, ani też Sądu. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 P.p.s.a.