II GSK 1029/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec Maria Jagielska (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1499/13 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1499/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wystąpił do Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ o ustalenie dla K. K. obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ, działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej: u.ś.o.z., ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) oraz ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) ustalił, że K. K. był objęty obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresach wymienionych w osnowie decyzji, począwszy od dnia [...], a skończywszy na dniu [...]. Ustalając obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego, organ uwzględnił tylko faktyczne okresy wykonywania działalności przez stronę, jak również fakt, że w przypadku powadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i uzyskiwania emerytury składka na ubezpieczenie zdrowotne opłacana jest z każdego z tych tytułów odrębnie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes NFZ, stosując art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 u.ś.o.z. oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prezes przytoczył i omówił przepisy prawa mające zastosowanie w tej sprawie i wyjaśnił, że K. K. w okresie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (działalność rozpoczął od dnia [...]) nie dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego z tego tytułu oraz posiadania uprawnienia emerytalno-rentowego od [...]. Prezes NFZ stwierdził, że K. K. nie kwestionował ustaleń organu I instancji w zakresie faktycznego prowadzenia działalności, a jedynie sam fakt objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu jej prowadzenia w sytuacji jednoczesnego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu pobierania renty inwalidzkiej, a następnie emerytury. Jak uznał organ odwoławczy, dla sprawy kluczowy był fakt, że w okresach po 20 września 2008 r. K. K. nie zgłaszał zawieszenia wykonywanych działalności gospodarczych w organie ewidencyjnym. Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Prezesa NFZ została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ograniczył swoje rozważania do przytoczenia treści przepisów prawa materialnego, natomiast nie tylko nie wskazał na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego, ale wręcz przytoczył ustalenia organu I instancji i materiał dowodowy zebrany w sprawie konkludując, iż kluczowym jest fakt niezgłoszenia przez skarżącego w okresach po 20 września 2008 r. zawieszenia wykonywanych działalności gospodarczych w organie ewidencyjnym. Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał cyt. "organowi I instancji konieczności przeprowadzenia dodatkowych czynności ustalających stan faktyczny – w tym przypadku ustalenie, czy skarżący zgłaszał zawieszenie działalności w organie ewidencyjnym. Informacje o zawieszeniu prowadzenia działalność i gospodarczej zawarte w aktach sprawy pochodziły bowiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej RP, która to jest organem ewidencyjnym przedsiębiorców od dnia 1 lipca 2011 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie zwrócił się o niezbędne informacje do organu ewidencyjnego właściwego przed tą datą. Ze względu na przypadki niekompletnych danych zawartych w CEiDG należało uzupełnić postępowanie dowodowe." Jak ocenił Sąd, cytowana wyżej argumentacja Prezesa NFZ była spóźniona i pozostała bez znaczenia dla sprawy, ponieważ Sąd oceniał legalność zaskarżonej decyzji, a nie odpowiedzi na skargę. Z wymienionych powodów Sąd I instancji stwierdził, że objęta skargą decyzja naruszyła art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy nie wskazał organowi I instancji jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie decyzji nie zawiera motywów, którymi kierował się organ II instancji przy załatwianiu sprawy, a ponadto zasadę zaufania ustanowioną w art. 8 k.p.a. i zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. Sąd wskazał, że uchybienia organu II instancji miały charakter procesowy, ale były na tyle istotne, że uniemożliwiły sądową kontrolę decyzji pod kątem oceny merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius z art. 139 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że zakaz ten może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia merytorycznego, więc nie stosuje się go do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu I instancji nie posiada bowiem przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może być ona także wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla niej niekorzystne, nie zamyka jej drogi uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej. W konsekwencji art. 139 k.p.a nie stosuje się przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a., i to nawet w sytuacji uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawa dokonanej przez organ odwoławczy. Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA polecił Prezesowi NFZ uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Skargą kasacyjną K. K. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego wg norm prawem przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku odpowiedniego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; 2. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu naruszenia w zaskarżonej decyzji powołanego przepisu postępowania administracyjnego, polegającego na wydaniu decyzji w wyniku odwołania na niekorzyść strony odwołującej się. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd I instancji powinien zawrzeć w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną w zakresie zarzutu odwołania od decyzji organu I instancji, w którym skarżący zarzucił organowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z treści art. 2 Konstytucji RP poprzez objęcie obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w sytuacji jednoczesnego objęcia tym ubezpieczeniem z tytułu pobierania renty inwalidzkiej, a następnie emerytury. Skarżący wyjaśnił, że zdaje sobie sprawę z brzmienia powołanych przez organ I instancji przepisów dotyczących tytułów do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, jednak w jego ocenie przepisy, z których wynika jednoczesne obciążenie składką na ubezpieczenie zdrowotne z dwóch różnych tytułów, są sprzeczne z Konstytucją RP. Wobec tego skarżący uznał, że ma prawo bezpośrednio powoływać się na normy Konstytucji. Prezes NFZ nie odniósł się do opisanego zarzutu, podobnie jak Sąd I instancji, który powinien wyjaśnić z jakich przyczyn nie uznał jego zasadności, a jeśli powziąłby wątpliwości, to miał obowiązek skierować pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że gdyby Sąd I instancji uznał racje skarżącego albo nabrał wątpliwości co do obowiązku opłacania składki zdrowotnej z dwóch różnych tytułów, to podstawa prawna wyroku i wskazania odnośnie dalszego postępowania byłby inne. Stąd też, uzasadnienie wyroku wymaga uzupełnienia we wskazanym kierunku. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga pogląd Sądu I instancji, w myśl którego nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius w przypadku wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, ponieważ gwarancja przewidziana art. 139 k.p.a. może się okazać fikcją dla strony postępowania administracyjnego. Prezes NFZ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw prawnych i podlega oddaleniu. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżonym kasacyjnie wyrokiem uwzględnił skargę K. K. i uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2013 r., ponieważ – w ocenie Sądu – organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak uznał Sąd, liczne wady procesowe decyzji były na tyle istotne, że uniemożliwiły pozostawienie jej w obrocie prawnym. Ponadto Sąd stwierdził, że w sprawie nie miał zastosowania zakaz reformationis in peius ustanowiony w art. 139 k.p.a., bo nie stosuje się go do decyzji kasacyjnych, a taką wydał Prezes NFZ. Wyrok nie narusza prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacyjne sformułowane w obu punktach i szczegółowo rozwinięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozmijają się z istotą sprawy na obecnym jej etapie, są więc niezasadne. Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną forsuje pogląd, że kontrolując legalność decyzji Prezesa NFZ Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku powinien wyczerpująco odnieść się do zarzutu odwołania od decyzji organu I instancji, w którym K. K. uznał za sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego jednoczesne obciążenie składką zdrowotną z dwóch tytułów: prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i równoczesnego pobierania renty inwalidzkiej, a następnie emerytury. W ocenie składającego skargę kasacyjną brak analizy wskazanej kwestii przez Sąd czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie objętego skargą kasacyjną wyroku spełnia wszystkie wymagania określone cytowanym wyżej przepisem. Sąd przytoczył i wyczerpująco objaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8, 11, 107 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a. i uchylił zaskarżoną decyzję z powodu istotnego, czyli mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenia wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podejmował rozważań w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, dlatego też nie odniósł się do podnoszonego przez skarżącego argumentu, że nie powinien on opłacać składki zdrowotnej równocześnie z dwóch tytułów. Problem ten jednoznacznie normują właściwe przepisy prawa materialnego, natomiast poświęcanie mu uwagi przez Sąd, w sytuacji uchylenia decyzji Prezesa NFZ z powodów procesowych, nie powinno mieć miejsca jako na tym etapie sprawy przedwczesne. Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie konkretnie przepisy prawa materialnego i dlaczego powinien poddać wykładni Sąd I instancji, co czyni omawiany zarzut tym bardziej niezasadnym, podobnie jak sugestię, że Sąd powinien postawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o zgodność z Konstytucją RP obowiązku opłacania składki zdrowotnej z dwóch różnych tytułów, znajdującego odzwierciedlenie w bliżej nieokreślonych przepisach prawa. Takie dywagacje nie mieszczą się w dyspozycji przepisu art. 176 p.p.s.a. i stanowią wadę skargi kasacyjnej niepodlegającą sanacji, a już na pewno nie mają nic wspólnego ze stosowaniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. ani art. 134 § 1 p.p.s.a., z treści którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy i nie wiążą go zarzuty skargi. Wskazać również należy, że omawiany zarzut skargi kasacyjnej ani jego uzasadnienie nie zwalczają podstawy prawnej rozstrzygnięcia przyjętej przez Sąd, co nie tylko wyklucza zasadność tego zarzutu lecz także stawia sens jego sformułowania pod znakiem zapytania. Za zupełnie nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut jakoby Sąd I instancji tolerował naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 139 k.p.a. Wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym NSA, Sąd oczywiście prawidłowo stwierdził, że zakaz wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, więc nie mógł zostać naruszony. Nie ma potrzeby powielania tego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast rozważania przeprowadzone przez autora skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w tym przedmiocie pozostają w rażącym oderwaniu od istniejącej rzeczywistości prawnej i świadczą o nieznajomości podstawowych instytucji k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia nadto, że objęty skargą kasacyjną wyrok jest korzystny dla K. K., na jego mocy sprawa o ustalenie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego wraca do organu administracji publicznej i przez ten organ, a nie sąd administracyjny zostanie rozstrzygnięta, a to nie pozbawia skarżącego prawa do ewentualnego zaskarżenia decyzji wydanej w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania. Z wymienionych powodów oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.