II SA/Lu 553/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [..] nr [..] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz "A" Spółki z o.o. w N. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu odwołania L. Sp. z o.o. w N. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia .... - umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ I instancji po przeprowadzeniu z urzędu postępowania odmówił - na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, 3, 3b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. z 2012r., poz. 391) w zw. z § 24 pkt 1 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy uchwalonego uchwałą nr LI/404/2006 Rady Miejskiej w B. z dnia 25 października 2006r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 7 marca 2007r., Nr 40, poz.990 ze zm.) - nakazania właścicielom działki nr .... i nr ...położonych w miejscowości B. – R. - A. i A. W. oraz firmie A. A. W. wyposażenia tej nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy oraz pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Rozpoznając odwołanie Kolegium stwierdziło, że Spółka L. nie wykazała, by jej interes prawny został naruszony zaskarżoną decyzją, a w konsekwencji nie można uznać, że jest ona stroną postępowania w niniejszej sprawie. Interesu prawnego nie uzasadnia to, że jest ona właścicielem sąsiedniej działki ..., gdyż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten zobowiązuje właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie, pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, dlatego – zdaniem Kolegium – w sprawie realizowania przez właściciela nieruchomości obowiązków przewidzianych w tym przepisie stroną jest wyłącznie podmiot władający nieruchomością, na którym ciążą te obowiązki. Kolegium wskazało, że na terenie działek nr .... w B. prowadzona jest prawidłowa gospodarka w zakresie gromadzenia i pozbywania się odpadów komunalnych i innych nieczystości. Składowania odpadów komunalnych w miejscach do tego nieprzeznaczonych nie stwierdzono. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła L. w N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka podniosła, że organ wadliwie odmówił jej przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż jej interes prawny wynika z art. 140 i 233 k.c. Wyjaśniła, że jest właścicielką działki nr ... oraz użytkownikiem wieczystym działek nr ... graniczących bezpośrednio z działkami nr ..., należącymi do A. i A. W. Skarżąca prowadzi na swoich działkach działalność gospodarczą polegającą na produkcji i dystrybucji owoców mrożonych, na którą bardzo niekorzystnie oddziałuje działalność A. i A. W. w zakresie gospodarką odpadami komunalnymi, obejmująca składowanie i spalanie. W wyniku ich działalności, działka skarżącej jest stale zadymiana, co powoduje zmniejszenie wartości wytwarzanych przez nią produktów (Spółka otrzymała wiele skarg klientów o obecności obcych zapachów w mrożonkach, które łatwo pochłaniają zapachy) i naraża ją na utratę dobrego imienia, międzynarodowych certyfikatów, a w konsekwencji na poważne straty finansowe. Czarna sadza powstała w wyniku spalania osadza się na budynkach skarżącej i opakowaniach produktów niszcząc je. Stanowi to naruszenie mienia skarżącej (art. 551 k.c.), w tym jej dóbr osobistych (art. 23 i 24 k.c.), a także § 16 lit. d i i oraz § 18 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. Skarżąca zarzuciła, że odmawiając jej przymiotu strony, organ naruszył szereg przepisów procesowych, gwarantujących wyczerpujące wyjaśnienie sprawy i przeprowadzenie dowodów - pominął wyjaśnienia skarżącej i przedstawiane przez nią wnioski dowodowe na poparcie jej interesu prawnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. Organ wadliwie ocenił, że skarżąca Spółka - L. Sp. z o.o. w N. nie posiada w niniejszym postępowaniu przymiotu strony. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1, 3 i 3b ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 391), zwanej ustawą. W świetle tego przepisu - właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych (przez które zrozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych (...) art. 3 pkt 7) oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (pkt 1), zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie (pkt 3) i pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (pkt 3b). W przypadku stwierdzenia niewykonania tych obowiązków, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku (art. 5 ust. 7 ustawy). Z powołanego przepisu wynika, że obowiązki w nim wskazane ciążą na właścicielach nieruchomości, zatem tylko w stosunku do nich może być kierowana decyzja wydawana przez właściwy organ na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy. Nie oznacza to, jednak że stronami postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji są wyłącznie właściciele nieruchomości. Postępowanie to jest bowiem postępowaniem prowadzonym z urzędu przez właściwy organ tj. wójta, burmistrza lub prezydenta, który sprawuje nadzór nad realizacją obowiązków określonych w art. 5 ust.1 - 4 - i mają w nim zastosowanie ogólne przepisy Kodeksu postępowania, w tym art. 28 kpa, definiujący pojęcie strony postępowania. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Orzecznictwo sądowoadministracyjne i doktryna obszernie omawia pojęcie interesu prawnego, odróżniając interes prawny od interesu faktycznego, którego naruszenie nie uzasadnia legitymacji procesowej zgodnie z art. 28 kpa. Przez interes prawny rozumie się interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, przy czym źródłem tego interesu mogą być nie tylko przepisy procesowe, ale również przepisy prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 1390/98 oraz z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98). W wyroku w sprawie I OSK 2226/12 NSA trafnie stwierdził, że "mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania". W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że interes prawny, w którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać z przysługującego podmiotowi prawa własności, bądź prawa użytkowania wieczystego, którego treść jest zbliżona do prawa własności, podlegających ochronie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Interes ten musi być jednak konkretny i indywidualny, a więc uzależniony okolicznościami konkretnego podmiotu i konkretnej sprawy. Legitymacja procesowa wynikająca z naruszenia interesu prawnego wywodzącego się z prawa własności przysługuje właścicielowi wówczas, gdy jego prawo własności może bądź jest naruszane przez działalność innego podmiotu. Ma to miejsce w szczególności w przypadku oddziaływań (immisji) ponad przeciętną miarę właściciela nieruchomości na nieruchomości sąsiednie. Oddziaływanie właściciela nieruchomości ponad przeciętną miarę jest zabronione, co wynika z art. 144 k.c. ("Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych."), dlatego właściciel dotknięty taki immisjami ma prawo żądać ich ograniczenia ze względu na przysługującą jemu ochronę prawa własności. Zgodnie z art. 140 kc – "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." W razie natomiast oddziaływań przekraczających przeciętną miarę właścicielowi nieruchomości przysługuje ochrona na podstawie art. 222 § 2 kc. W sprawie niniejszej organ wadliwie ocenił, że skarżąca Spółka nie posiada przymiotu strony, czym naruszył art. 10 § 1, 28, 7, 77, 107 § 3 kpa. Jak wyżej wskazano, decyzja organu I instancji, od której Spółka wniosła odwołanie, została wydana na podstawie art. 5 ustawy. Niewątpliwie celem tego przepisu, nakładającego na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków związanych z gospodarką odpadami, jest ograniczenie oddziaływań wynikających z tej gospodarki, na otoczenie, w tym na działki sąsiednie. Rodzaj możliwego oddziaływania w tym zakresie, wynikający z charakteru działalności prowadzonej przez właściciela nieruchomości, powinien każdorazowo podlegać ocenie organu administracyjnego, sprawującego nadzór w zakresie przestrzegania obowiązków określonych w tym przepisie (art. 5 ust. 6). W konsekwencji okoliczność, że decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy może być kierowana wyłącznie do właścicieli nieruchomości nie wyklucza, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji stronami mogą być – zależnie od okoliczności sprawy – także właściciele bądź użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Skarżąca Spółka jest właścicielką działki oraz użytkownikiem wieczystym dwóch działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, której dotyczy zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 5 ustawy i od początku postępowania wskazuje ona na negatywne oddziaływanie (immisje) na jej nieruchomość działki należącej do A. i A. W. w związku z prowadzoną przez nich hodowlą koni. Oddziaływanie to polega na zadymianiu działki skarżącej, wynikające ze spalania odpadów, co naraża ją na uszkodzenie i utratę wartości produktów wytwarzanych przez nią w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Oddziaływanie takie oznacza zatem niewątpliwie ingerencję w prawo własności skarżącej. Nie można zatem mówić o naruszeniu jedynie jej interesu faktycznego. Naruszenie interesu faktycznego miałoby miejsce wtedy, gdyby prawo własności skarżącej do jej nieruchomości podlegało ograniczeniom i w tym zakresie nie podlegało ochronie. Prawo własności podlega natomiast ograniczeniu jedynie wtedy, gdy wynika to wyraźnie z przepisów ustaw lub z zasad współżycia społecznego (art. 140 k.c.), a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że skarżącej Spółce, jako właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką A. i A. W. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a zatem organ odwoławczy nie był uprawniony do umorzenia postępowania z tego powodu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Dodatkowo należy wskazać, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w dniu 26 września 2013r. w sprawie II SA/Lu 268/13 – Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało już odwołanie L. Sp. z o.o. w N. od decyzji Wójta Gminy W. i stwierdziło, że z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji m.in. w trybie art. 5 ust. 7 ustawy - organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie. Kolegium zbadało zatem merytorycznie odwołanie wniesione przez skarżącą Spółkę L., nie kwestionując jej przymiotu strony w tym postępowaniu. W tej sytuacji wydanie zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa i nieuzasadniona zmiana oceny interesu prawnego strony - narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej, określoną w art. 8 kpa (por. B. Adamiak w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004r., s. 75 i tamże wyroki: NSA z dnia 20 czerwca 1985r., SA/Gd 478/85, NSA z dnia 23 czerwca 1994r., SA/Wr 98/94) oraz konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Wobec powyższego, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.); o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Badając sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględniając powyższe rozważania, rozpatrzy odwołanie skarżącej Spółki i wyda rozstrzygnięcie.