II OSK 863/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółka z o. o. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 875/13 w sprawie ze skargi A.Z. Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych z siedzibą w S. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr XXV/441/12 w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 875/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. Przedsiębiorstwa Usług Komunalnych z siedzibą w S. na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r., Nr XXV/441/12, w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części pkt VI załącznika nr 2, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu, w punkcie 3. zasądził od Województwa Wielkopolskiego na rzecz skarżącego A. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z. kwotę 557 złotych (pięćset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwałą z dnia 27 sierpnia 2012 r., Nr XXV/441/12 w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017", działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej "uop"), postanowił w § 1, że celem wykonania powyższego planu określa się: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej uchwały, 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały. Zgodnie z § 2 powyższej uchwały, w województwie wielkopolskim nie występują regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Stosownie do § 3 uchwały z dnia 27 sierpnia 2012 r., jej wykonanie zostało powierzone Zarządowi Województwa Wielkopolskiego. Zgodnie z § 4, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Pismem z dnia 16 maja 2013 r. A. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z.", zwrócił się do Sejmiku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z dnia 27 sierpnia 2012 r. Zdaniem inwestora, powyższa uchwała narusza jego interes prawny w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami zmieszanymi, tworząc nieuprawniony monopol dla jednego zakładu, który nie spełnia wymagań prawnych. Zakład Gospodarki Odpadami w J. Sp. z o.o. został uznany za regionalną instalację dla regionu VI. Powinien natomiast zostać wpisany, jako zastępcza instalacja, gdyż nie spełnia wymagań stawianych tego typu instalacji. Taki stan powinien trwać do czasu uruchomienia zakładu spełniającego faktycznie wymagania prawne stawiane instalacji regionalnej. Przyjęta regulacja powoduje, że prowadzone przez inwestora przedsiębiorstwo pozbawione jest prawa do przyjmowania zmieszanych odpadów komunalnych. W ocenie inwestora, uchwała z dnia 27 sierpnia 2012 r. narusza prawo przez regulację zawartą w załączniku nr 2, w części określającej Zakład Gospodarki Odpadami, jako regionalną instalację do mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów dla regionu VI. Uchwałą Sejmiku z dnia 24 czerwca 2013 r., Nr XXXV/700/13, podjętą na podstawie art. 90 ust. 1 usg, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało uwzględnione. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę z dnia 27 sierpnia 2012 r. wniósł A. Z., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych A. Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie załącznika nr 2, w odniesieniu do określenia Zakładu w W. gmina J., jako regionalnej instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów dla regionu VI. Regulacji tej skarżący zarzucił naruszenie jego interesu prawnego oraz prawa materialnego, tj.: a) art. 3 pkt 10 oraz art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej "poś") przez niezasadne uznanie urządzeń Zakładu Gospodarki Odpadami za spełniające kryteria najlepszych dostępnych technologii (Best Available Technologies), b) art. 3 pkt 6 lit. b poś przez uznanie urządzeń mobilnych zlokalizowanych w zakładzie w W. za stacjonarne urządzenia techniczne, c) art. 16 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz. U. 2011 r. Nr 152, poz. 897) przez uznanie Zakładu Gospodarki Odpadami za instalację funkcjonującą z chwilą wejścia w życie ustawy tj. od dnia 1 stycznia 2012 r. w zakresie mechaniczno - biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych mimo, że zakład otrzymał decyzję po wejściu w życie ustawy, przez co organ naruszył dyspozycję tego przepisu, d) art. 3 ust. 2 oraz art. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 391 ze zm., dalej "ucpg") przez zapewnienie czystości i porządku na terenie Regionu VI przy wykorzystaniu urządzeń mobilnych a nie instalacji, e) § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie mechaniczno - biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (Dz. U. 2012 r., poz. 1052) przez uznanie urządzeń mobilnych za instalację i zastosowanie względem tych urządzeń okresu dostosowawczego przewidzianego wyłącznie dla instalacji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uchwała z dnia 27 sierpnia 2012 r., określając regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów bezpośrednio, reguluje sytuację prawną skarżącego, jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność z zakresu gospodarki odpadami. Uchwała narusza interes prawny skarżącego w zakresie równego dostępu do usług dotyczących gospodarowania odpadami zmieszanymi, tworząc nieuprawniony monopol dla jednego zakładu, który nie spełnia wymagań prawnych, jak również ogranicza, czy też faktycznie uniemożliwia mu prowadzenie działalności w określonym zakresie, w przypisanym regionie (obszarze funkcjonowania instalacji skarżącego). Podkreślono, że Zakład Gospodarki Odpadami został uznany za regionalną instalację dla regionu VI, powinien zaś zostać wpisany, jako zastępcza instalacja, gdyż nie spełnia wymagań stawianych tego typu instalacji. Taki stan powinien trwać do czasu uruchomienia zakładu spełniającego faktycznie wymagania prawne stawiane instalacji regionalnej. Zdaniem skarżącego, urządzenia mobilne Zakładu Gospodarki Odpadami nie są instalacją mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów oraz nie spełniają kryteriów BAT. Zwrócono nadto uwagę, że art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach stanowi, że w uchwale o wykonaniu uwzględnia się te instalacje, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dla RIPOK. Wobec faktu wskazania w WPGO (str. 177), że instalacja w W. na dzień 31 grudnia 2011 r. warunku tego nie spełniała - nie wolno było jej przyznawać statusu regionalnej instalacji do zagospodarowania odpadów komunalnych (RIPOK). Nie ma zatem zastosowania pkt 3 tego artykułu, ponieważ od wejścia w życie ustawy do czasu uchwalenia planu nie została zakończona żadna inwestycja, a jedynie urząd w drodze wydanych przez siebie decyzji dostosował ilości przetwarzanych odpadów do wymagań dla RIPOK (po terminie wejścia w życie ustawy - co zostało jednoznacznie przyznane przez organ w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie, negując istnienie interesu prawnego po stronie skarżącego oraz wskazując, że urządzenia zlokalizowane na terenie Zakładu Gospodarki Odpadami w J. spełniają kryteria, pozwalające je zakwalifikować, jako instalację w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska. W motywach wyroku uwzględniającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołując się na art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 596 ze zm.) oraz art. 15 ust. 3 uop, uznał, że skarżącemu przysługiwała legitymacja czynna do zainicjowania tego postępowania. Z planu gospodarki odpadami województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 wynika, że skarżący w regionie VI prowadzi sortownię odpadów zmieszanych i selektywnie zbieranych oraz instalację do produkcji paliw alternatywnych. Skoro zatem przedsiębiorstwo dysponuje w danym regionie instalacją, której możliwość wykorzystania może być ograniczona, wobec uzyskania określonego statusu przez instalację podmiotu konkurencyjnego (zakwalifikowanie jako instalacja regionalna), ma ono interes prawny w kwestionowaniu wadliwych, w jego ocenie, postanowień Uchwały Wykonawczej w zakresie, w jakim mogą one dotyczyć zindywidualizowanych interesów gospodarczych. Zdaniem Sądu, interes ten nie ma wyłącznie charakteru majątkowego i zarazem faktycznego, ale znajduje oparcie w przepisach prawa, w tym art. 3 ust. 3 pkt 15c uop oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 uop. Poddając kontroli legalność zaskarżonej uchwały z punktu widzenia tego, czy instalacja Zakładu Gospodarki Odpadami w W. w dniu wejścia w życie powyższej ustawy spełniała wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. Nr 152, poz. 897), Sąd wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy wnika, że instalacja ta nie powinna była zostać uznana za instalację regionalną, tylko zastępczą. Zdaniem Sądu w planie gospodarki województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017 wskazano wyraźnie, że w regionie VI funkcjonuje instalacja mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych (MBP) należąca do Zakładu Gospodarki Odpadami. Obecnie instalacja ta nie spełnia ustawowych wymagań (na dzień 31 grudnia 2011 r.) dla instalacji regionalnej. Brak jest składowiska spełniającego wymagania dla instalacji regionalnej. Dopiero w ramach rozbudowy Zakładu planowana jest rozbudowa składowiska o kolejne kwatery. Z przedstawionych postanowień wynika, że sam Zarząd Województwa uznał instalację znajdującą się w W. za niespełniającą ustawowych wymagań dla instalacji regionalnej. W ocenie Sądu, oświadczenie pełnomocnika organu wypowiedziane podczas rozprawy w dniu 4 grudnia 2013 r. dotyczące omyłkowego umieszczenia zapisu o braku spełniania przez instalację ustawowych wymagań dla instalacji regionalnej nie mogło zostać uznane przez Sąd za wiążące i wiarygodne, skoro w żaden sposób nie zostało ono sprostowane przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego w prawem przewidzianym trybie. Z tego względu za zasadne należało uznać sformułowane w skardze stanowisko, że skoro na dzień 31 grudnia 2011 r. instalacja nie spełniała wszystkich wymagań do uznania ich za instalację regionalną, to niezrozumiałym pozostaje, na jakiej podstawie stan ten uległ zmianie z dniem 1 stycznia 2012 r. Jeżeli sam organ administracji dysponując specjalistyczną wiedzą na temat działania tego rodzaju instalacji wyraźnie uznał, że instalacja w W. nie spełniała tych wymagań, to Sąd nie mógł, jedynie w oparciu o twierdzenie pełnomocnika organu wypowiedziane podczas rozprawy, pominąć tego rodzaju twierdzenia zawartego w dokumencie urzędowym, w ramach dokonania kontroli zgodności z prawem uchwały z dnia 27 sierpnia 2012 r. Stanowiska tego nie może zmieniać fakt ujęcia Zakładu Gospodarki Odpadami w opracowaniu pn.: "Ekspertyza: przegląd instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów istniejących w Polsce oraz opracowanie wytycznych do budowy nowych lub rozbudowy istniejących instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów. Etap I". Ponadto, w opracowaniu tym Zakład Gospodarki Odpadami w W. został ujęty zarówno w ramach istniejących instalacji MBP, jak i projektowanych/realizowanych instalacji. Zdaniem Sądu, opisane powyżej uchybienie samo w sobie obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 27 sierpnia 2012 r. w przedstawionym zakresie. Wszelkie dalsze zarzuty sformułowane w skardze, wobec poczynienia przez Sąd powyższego ustalenia nie miały pierwszorzędnego znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Podkreślono przy tym, że skoro instalacja w W. nie spełniała na dzień 1 stycznia 2012 r. ustawowych wymagań dla instalacji regionalnej, to tym samym nie spełniała kryteriów najlepszych dostępnych technologii. Jeżeli urządzenia instalacji, w tym przesiewacz bębnowy z wymiennymi sitami ulegają okresowemu przemieszczaniu się, trudno uznać, aby instalacja ta mogła zostać uznana za stacjonarną w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b poś. Instalacja o charakterze mobilnym nie może być jednocześnie uznawana za stacjonarną. Jak zauważył skarżący, oba pojęcia mają przeciwstawne znaczenie i nie mogą zostać odniesione do tego samego urządzenia. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania "Zakład Gospodarki Odpadami" Spółkę z o.o. w J. z siedzibą w W. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku "Zakład Gospodarki Odpadami" Sp. z o.o. w J., zaskarżając wyrok ten w całości, zarzuciła Sądowi I instancji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 - dalej: usw) w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.- dalej: uo) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 uo poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie błędne uznanie przez Sąd I instancji jakoby sakarżącemu przysługiwała legitymacja czynna do zainicjowania postępowania oparta na wskazanych przepisach prawa materialnego, podczas, gdy w niniejszym przypadku mówić można co najwyżej o interesie majątkowym i faktycznym, a nie interesie prawnym, który wskutek wydania zaskarżonej uchwały ulec miałby naruszeniu; 2. art. 3 ust. 3 pkt 15c) uo w zw. z art. 15 ust. 2 pk 2 i 3 uo w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 152, poz. 897 ze zm. - dalej: ustawa nowelizująca) polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu i w rezultacie błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że instalacja MBP w W. nie spełnia wymogów dla RIPOK i nie mogła posiadać takiego statusu w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, podczas, gdy instalacja ta, działając w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne i spełniając wszelkie wymogi określone wskazanymi przepisami prawa, słusznie została uwzględniona w Uchwale Nr XXV/441/12 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. w sprawie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012-2017" (dalej: uchwała wykonawcza), jako regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych; 3. art. 3 pkt 10 lit. a), b), c) i art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. - dalej: POŚ) w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c) uo poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że skoro, wg wpisu w wojewódzkim planie gospodarki odpadami eksploatowana przez Spółkę instalacja na dzień 31 grudnia 2011 r. nie spełnia wymagań dla regionalnej instalacji do zagospodarowania odpadów komunalnych (dalej także: RIPOK), to tym samym nie spełnia najlepszych dostępnych technik, podczas, gdy instalacja MBP w W. spełnia wszelkie wymogi określone we wskazanych przepisach prawa i wskutek tego mogła zostać uznana za RIPOK; 4. art. 3 pkt 6 lit. b) POŚ poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że wobec okresowego przemieszczania się jednego z elementów instalacji MBP (przesiewacza bębnowego z wymiennymi sitami) nie może ona zostać uznana za instalację w rozumieniu tego przepisu, podczas, gdy możliwość przemieszczania jednego z elementów instalacji nie stanowi podstawy do zakwestionowania jej stacjonarności; II. naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 90 ust. 1 usw w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c) uo w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 uo poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że skarżącemu przysługuje interes prawny w postępowaniu, podczas, gdy skarżący może się legitymować co najwyżej interesem faktycznym, a wobec tego skarga winna była zostać przez Sąd oddalona; 2. art. 133 § 1 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i w rezultacie uznaniu przez Sąd I instancji, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że instalacja MBP w W. nie powinna była zostać uznana za RIPOK, podczas, gdy z całości zebranego w sprawie, stanowiącego podstawę dla wydania zaskarżonej uchwały wykonawczej materiału dowodowego wynika, że instalacja MBP słusznie została uwzględniona jako RIPOK. Sąd I instancji nie zbadał całości materiału dowodowego, a w rezultacie nie mógł dokonać i nie dokonał właściwej oceny niniejszej sprawy; 3. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu przez Sąd I instancji i w rezultacie: - niewykazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przesłanek, dla których Sąd uznał, że opracowanie pn. "Ekspertyza: przegląd instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów istniejących w Polsce oraz opracowanie wytycznych do budowy nowych lub rozbudowy istniejących instalacji mechaniczno- biologicznego przetwarzania odpadów", nie może stanowić podstawy dla zmiany stanowiska, co do niemożności uznania MBP w W. za RIPOK, - nieodniesieniu się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez organ, a mających uzasadnić prawidłowość podjętej uchwały wykonawczej i zasadność nadania instalacji MBP w W. statusu RIPOK, co miało fundamentalne znaczenie w niniejszej sprawie, a czego Sąd nie przeanalizował; - niewskazaniu w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, na jakiej podstawie instalacja MBP w W. miałaby zostać uznana za instalację zastępczą, tym bardziej wobec okoliczności, że instalacja działa w oparciu o wszelkie niezbędne pozwolenia oraz spełnia niezbędne wymogi dla RIPOK - czego Sąd de facto nie badał, ograniczając się do twierdzeń niemających oparcia w materiale dowodowym i nie dających się z niego wywieźć, - lakonicznego, niczym nieuzasadnionego stwierdzenia, że skoro instalacja MBP nie mogła zostać uznana za RIPOK to nie mogła spełniać najlepszych dostępnych technik lub technologii w rozumieniu przepisów POŚ podczas, gdy to spełnienie przez instalacją wymogu najlepszych, dostępnych technik stanowi jedną z przesłanek uzyskania statusu RIPOK, a jego nie uzyskanie przez instalację może nastąpić również z innych przyczyn, - arbitralnego i nie popartego żadną analizą twierdzenia, że instalacja nie może być uznana za stacjonarną wobec możliwości przemieszczania się jednego z jej elementów, - bezrefleksyjnego przyjmowania nieuzasadnionych twierdzeń skarżącego jako dowodów w sprawie i sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólny, nieprzekonywujący, niepozwalający na dokonanie oceny toku rozumowania Sądu, oparty wyłącznie na oświadczeniach składanych przez skarżącego; 5. art. 152 P.p.s.a. polegającego nie jego niewłaściwej interpretacji oraz błędnym zastosowaniu w stanie faktycznym oraz prawnym, w którym nie powinien on znajdować zastosowania poprzez wstrzymanie przez Sąd I instancji wykonania uchwały wykonawczej w zaskarżonym zakresie, podczas, gdy wobec uchwały będącej aktem prawa miejscowego, który wszedł w życie nie ma podstaw do stosowania wskazanego przepisu prawa; 6. art. 147 § 1 P.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy i uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, podczas, gdy wykazane w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna była zostać oddalona; 7. art. 151 P.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i uznaniu przez Sąd I instancji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, podczas, gdy, jak wykazano, nie ma ona uzasadnionych podstaw i winna była zostać oddalona. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono: o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie, gdyby naruszenia prawa procesowego, wskazane w pkt II jako podstawy niniejszej skargi kasacyjnej zostały zakwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały wyliczone enumeratywnie w § 2 tego przepisu. Badanie zaskarżonego wyroku pod tym kątem, ujawniło wystąpienie jednej z nich. Z akt sądowych wynika, że postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r., wydanym na posiedzeniu niejawnym przez jednego sędziego, "Zakład Gospodarki Odpadami" Spółka z o.o. z siedzibą w W., została dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowym. W myśl art. 33 § 2 P.p.s.a. udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika, jak i odmowa dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu wymaga formy postanowienia. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 P.p.s.a. in fine). Zaznaczyć jednak trzeba, że skoro ustawodawca wprost nie przewidział dla wniosku, o jakim mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a., a dotyczącym dopuszczenia podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika, do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, możliwości orzekania na posiedzeniu niejawnym, to należy uznać, że trybem właściwym dla rozpoznania takiego wniosku jest posiedzenie jawne (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 189.). W związku z tym należało przyjąć, że rozstrzygnięcie o dopuszczeniu (odmowie dopuszczenia) do udziału w postępowaniu osoby, która złożyła wniosek na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., zawsze następuje na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z treścią art. 90 § 1 P.p.s.a., jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie. Podkreślić należy, że termin: "posiedzenie sądowe" ma szerokie znaczenie i obejmuje swoim zakresem tak posiedzenia jawne, jak i posiedzenia niejawne, z tym, że co do zasady posiedzenia jawne są rozprawami i tylko wyjątkowo nie muszą one mieć takiej formy np. w sytuacji posiedzenia, na którym ma miejsce odroczenie ogłoszenia wyroku. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zasadą jest jawność postępowania, zaś rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest możliwe tylko wówczas, gdy stanowi tak przepis szczególny. Zasada jawności posiedzeń sądowych wyrażona w art. 90 § 1 P.p.s.a. stanowi uszczegółowienie konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd." Gwarancje konstytucyjne prawa do sądu obejmują, oprócz prawa dostępu do sądu, także prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, tj. zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności. Pojęcie "jawności postępowania sądowego" oznacza jawność dla publiczności, jak również jawność dla stron (uczestników) postępowania w dopuszczeniu do udziału w czynnościach procesowych (por. wyrok TK z dnia 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 41; postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia, sygn. II GZ 57/09, [w:] CBOSA). W związku z tym podkreślenia wymaga, że odbycie w sprawie posiedzenia niejawnego, jako wyjątku, musi mieć wyraźną podstawę w przepisach ustawy. Należy także zauważyć, że w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określono przypadki, w których możliwe jest skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego. W świetle przedstawionych uwag stwierdzić trzeba, że postanowienie to powinno być wydane na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 P.p.s.a. Prowadzi to do wniosku, że postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2014 r. zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a., którą Sąd jest zobowiązany uwzględnić z urzędu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.