I OW 237/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łomży a Ministrem Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku H. i C. G., R. R. oraz J. i W. D. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1986 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości postanawia: wskazać Ministra Infrastruktury i Rozwoju jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży złożyło wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku H. i C. G., R. R. oraz J. i W. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Łomży z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Łomży z dnia [...] lutego 1986 r., nr [...]. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości na osiedlu "[...]" w Ł., w części dotyczącej działek wydzielonych pod ulice, stanowiących uprzednio własność w/w osób. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do obecnego brzmienia art. 17 pkt 2 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do wojewodów są właściwi ministrowie. W dacie wydania decyzji, której dotyczy postępowanie Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami był organem terenowym administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, miejsce którego obecnie zajmuje wojewoda, w stosunku do którego w danej sprawie organem wyższego stopnia jest właściwy minister. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia. Tym organem w ocenie SKO jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Samorządowe kolegia odwoławcze są bowiem organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Organ powołując się na uchwałę NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12 stwierdził, że w tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że samorządowe kolegia odwoławcze mogą być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. W odpowiedzi na wniosek Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że sprawy podziału nieruchomości stosownie do przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obowiązującej w dacie wydania decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Łomży z dnia [...] lipca 1986r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Łomży z dnia [...] lutego 1986r. nr [...] należały do właściwości organów administracji państwowej. Terenowe organy administracji państwowej zostały zlikwidowane, a ich kompetencje w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości przeszły na organy administracji rządowej (por. art. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 29 września 1990r.o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. 1990r. Nr 79, poz. 464). Wprowadzona w 1990 r. reforma administracyjna polegała przede wszystkim na tym, że wraz z reaktywowaniem samorządu terytorialnego utworzono administrację rządową i administrację samorządową, znosząc dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej. Z mocy ustaw wprowadzających reformę administracyjną w 1990 r. dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Zatem jeżeli sprawa, w której orzekał terenowy organ administracji państwowej, została objęta zadaniem własnym gminy, to do wszelkich spraw objętych tym zadaniem właściwe są organy administracji samorządowej, a wobec tego organem wyższego stopnia w stosunku do terenowego organu administracji państwowej w takich sprawach jest organ administracji samorządowej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) zmieniła właściwość rzeczową organów powołanych do orzekania w sprawach podziału nieruchomości, przekazując te sprawy organom samorządowym (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta). Tak więc od dnia 1 stycznia 1998 r. organami właściwymi w sprawach podziału nieruchomości są organy samorządu terytorialnego. Minister wyjaśnił nadto, iż z dniem 1 stycznia 1999 r. zlikwidowane zostały urzędy rejonowe, w których gestii poprzednio znajdowały się sprawy podziału nieruchomości. Trzeba przy tym mieć na uwadze i to, że w związku z wdrożeniem z dniem 1 stycznia 1999 r. reformy ustrojowej państwa - zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 7 ustawy z 29 listopada 1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego co oznacza odmiennie, niż było dotąd, generalną właściwość kolegiów we wszystkich sprawach załatwianych przez organy samorządu, niezależnie od tego, czy sprawy te należały do kategorii zadań własnych samorządu czy zleconych, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, która reguluje kwestie podziału nieruchomości, jak zaznaczono, wyznaczyła jako właściwe rzeczowo do załatwienia tego rodzaju spraw organy samorządu i nie przewiduje w tym postępowaniu udziału wojewodów jako organów wyższego stopnia. Powyższe wskazuje, że organem wyższego stopnia w stosunku do organu, którego kompetencję przejął organ samorządu terytorialnego, a więc organem właściwym w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, w ocenie tutejszego organu będzie samorządowe kolegium odwoławcze. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, iż argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży jest wewnętrznie sprzeczna, skoro stwierdza, że kolegia nie mogą być organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego, a jednocześnie uznaje swoją właściwość, w przypadku gdyby chodziło o decyzję pierwszoinstancyjną terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, jaką jest decyzja podziałowa "Urzędu Miejskiego w Łomży". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z postanowieniami art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz sporów kompetencyjnych między tymi organami a organami administracji rządowej i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, rozstrzygając spór na wniosek, w drodze postanowienia, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy ( spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy ( spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łomży a Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie z wniosku H. i C. G., R. R. oraz J. i W. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Łomży z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Łomży z dnia [...] lutego 1986 r., nr [...]. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości na osiedlu "[...]" w Ł., w części dotyczącej działek wydzielonych pod ulice, stanowiących uprzednio własność w/w osób. Istota sporu sprowadza się więc do ustalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, który z organów jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy administracji są organami wyższego stopnia określa art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Rozpoznawany w przedmiotowej sprawie spór kompetencyjny dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Łomży z dnia [...] lipca 1986 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Łomży z dnia [...] lutego 1986 r., nr [...]. w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości na osiedlu "[...]" w Ł., w części dotyczącej działek wydzielonych pod ulice, stanowiących uprzednio własność H. i C. G., R. R. oraz J. i W. D. Kierownik Wydziału Urzędu Wojewódzkiego pozostawał w dacie wydania powyższej decyzji terenowym organem administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego (art. 137 pkt 1 ustawy z 19 lipca 1983r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 41 poz. 185 ze zm.). Organem wyższego stopnia wobec tego organu pozostawał w dacie wydania decyzji pozostawał zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 17 pkt 1 k.p.a. właściwy minister. Jak słusznie wskazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wejścia w życie ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) sprawy podziału nieruchomości przeszły w gestię organów gminy (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast), podlegając regulacji zawartej w przepisach art. 92-100 tej ustawy. Tak więc od dnia 1 stycznia 1998 r. organami właściwymi w sprawach podziału nieruchomości są organy samorządu terytorialnego. W powołanej we wniosku uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12 stwierdzono, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art.157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a. Treść tej uchwały ma istotne znaczenie dla oceny prawnej dokonanej w sprawie niniejszej z uwagi na to, że dotyczy ona stanu prawnego, w którym aktualnie organem wyższego stopnia w rozumieniu art.17 k.p.a. stało się samorządowe kolegium odwoławcze, zaś decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się strona wydana była w przeszłości przez organ nie będący organem jednostki samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej, co oznacza, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, iż samorządowe kolegium odwoławcze może być, z uwagi na właściwość rzeczową, organem wyższego stopnia, a więc organem odwoławczym lub organem nadzoru w stosunku do organów administracji publicznej, innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego. Wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, iż właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w zw. z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy czym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi idzie likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów. Rozwinięcie powyższej koncepcji odnaleźć można w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 984/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że możliwa jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego w postępowaniu zwykłym i organu nadzoru. Jeśli zniesiony został wprawdzie organ, który wydał zakwestionowaną decyzję, ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to zachowuje on swe kompetencje merytoryczne do rozstrzygania w trybie nadzorczym. Wynikająca z art. 157 § 1 k.p.a. zasada, że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzję, powinna generalnie mieć zastosowanie także w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą określone sprawy i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, byłoby uzasadnione jedynie w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Poglądy wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela. Skoro więc organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego (nieistniejącego obecnie terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego) w dacie jej wydania był minister, to również obecnie minister, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż właściwym do rozpoznania wniosku H. i C. G., R. R. oraz J. i W. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w Łomży z dnia [...] lipca 1986r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Łomży z dnia [...] lutego 1986 r., nr [...] będzie obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jak w sentencji postanowienia.