II SA/Gl 1163/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Bielsku - Białej na uchwałę Rady Gminy w Łodygowicach z dnia 28 listopada 2011 r. nr XII/110/2011 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 15 w zakresie przewidującym odpłatność przyłączenia nieruchomości do sieci, § 16 oraz § 17 ust. 2 lit. d zaskarżonej uchwały. Pismem z [...] r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Łodygowice z 28 listopada 2011 r., nr XII/110/2011 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 13 stycznia 2012 r. poz. 167. Zarzucając istotne naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 747 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., poprzez wprowadzenie odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej, zawnioskował o stwierdzenie nieważności przepisów § 15, § 16 i § 17 ust. 2 lit. d uchwały, w zakresie w jakim nakłada na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązek uiszczenia opłat za takie przyłączenie. W uzasadnieniu wskazano, że wprowadzony aktem prawa miejscowego obowiązek poniesienia opłaty za przyłączenie do sieci nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 19 ust. 1 ustawy i pozostaje z nim w sprzeczności. Obowiązek dotyczy poniesienia opłaty za samo podłączenie do sieci. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, rada uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, określając w nim warunki przyłączenia do sieci (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy) oraz ceny i opłaty za korzystanie z usług komunalnych. Przez warunki przyłączenia do sieci należy rozumieć warunki techniczne i formalne dotyczące procedury przyłączenia, przepis nie daje natomiast podstaw do obciążania mieszkańców opłatą za samo przyłączenie. Katalog opłat, jakie mogą zostać określone w regulaminie jest zamknięty. Muszą one cechować się ekwiwalentnością. Źródłem upoważnienia do ustalenia opłaty za przyłączenie nie jest także art. 15 ust. 2 lub 3 ustawy. Przepisy te ustalają zamknięty katalog kosztów i opłat, wskazują także podmioty zobowiązane do sfinansowania określonych elementów infrastruktury. Osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci pokrywa koszty budowy przyłącza, studni wodomierzowej oraz pomieszczenia dla lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego. Poza tymi kosztami nie można obciążyć mieszkańca innymi kosztami w związku z przyłączeniem. Budowę pozostałych urządzeń zapewnia przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a koszt pokrywa gmina. Przedsiębiorstwo ma obowiązek przyłączyć do sieci ubiegającą się o to osobę, jeśli są spełnione warunki, o których mowa w art. 19 ustawy i istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Podłączenie w takich warunkach jest obligatoryjne i bezpłatne. Przepis § 19 ust. 3 uchwały określa warunki przyłączenia do sieci, ich spełnienie jest wystarczające do dokonania podłączenia, osoba nie może być obciążana żadną opłatą, jak postanowiono w § 15 uchwały. Przepis ten jednoznacznie uzależnia rozpoczęcie procedury ustalenia warunków podłączenia od uiszczenia opłaty, która nie ma ustawowego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łodygowice wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że nie można zgodzić się z przyjętą przez Prokuratora interpretacją zaskarżonych przepisów uchwały. Przepisy § 15-17 umieszczone są w rozdziale 5 dotyczącym warunków przyłączenia do sieci. Określenie takich warunków zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy należy do kompetencji rady. Dotyczą one procedury przyłączania i obowiązków stron w zakresie wykonania przyłączy. Kto ponosi odpłatność za wykonanie przyłączy i za jakie elementy, określa art. 15 ust. 2 ustawy. Uchwała w zakwestionowanym fragmencie jedynie potwierdza w formie informacji fakt odpłatności i warunki odpłatności, nie wprowadzając żadnego nowego obowiązku. Przepis §16 uchwały wyraźnie wskazuje na indywidualizację odpłatności. Żądanie aktualnej mapy sytuacyjnej pozwala na określenie położenia nieruchomości względem sieci, co jest punktem wyjścia dla określenia nakładów, jakie musi ponieść przedsiębiorstwo i odbiorca usług w procesie przyłączania – zgodnie z podziałem nakładów finansowych określonym w art. 15 ustawy. Także przepis § 17 ust. 1 lit. d uchwały jedynie określa elementy, jakie powinien zawierać wniosek, odpłatność ponoszona jest na rzecz wykonawcy i jest związana z wykonaniem przyłącza, a nie z nową odpłatnością. Nadto regulamin nie wymienia żadnych elementów cenotwórczych tej odpłatności. Być może przepis § 16 uchwały nie jest precyzyjnie sformułowany, ale dotyczy sytuacji, gdyby wnioskodawca i odbiorca usług zechciał zlecić przedsiębiorstwu wykonanie przyłącza. Uchwała nie nakłada zatem żadnego nowego obowiązku odpłatności, a przepis § 15 ma charakter informacyjny i należy go interpretować w kontekście warunków formalnych wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przepis § 15 zaskarżonej uchwały stanowi, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na pisemny wniosek o przyłączenie i określenie warunków przyłączenia, złożony przez osobę ubiegającą się o przyłączenie. Zgodnie z przepisem § 16 uchwały, kwota należności na przyłączenie ustalana jest na podstawie indywidulanej kalkulacji. Zaś przepis § 17 ust. 2 lit d uchwały stwierdza, że wniosek o przyłączenie powinien w szczególności zawierać formę, sposób i termin płatności za podłączenie. Lektura objętych skargą Prokuratora postanowień uchwały nie pozostawia wątpliwości, że odpłatność dotyczy podłączenia do sieci kanalizacyjnej, nie jakiejś innej czynności. W szczególności brak jest podstaw do uznania argumentu odpowiedzi na skargę, że regulują one kwestie kosztów realizacji budowy przyłączy, studni wodomierzowej czy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji urządzenia pomiarowego, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 ustawy. Po pierwsze, przeczy temu brzmienie zaskarżonych postanowień i określony w nich przedmiot opłaty. Po drugie, nie jest skuteczny argument, że w uchwale zamierzono zawrzeć treść regulacji ustawowej, w celu ułatwienia zapoznania się ze stanem prawnym. Uchwała jest aktem prawa miejscowego, jest zatem aktem normatywnym. To oznacza, że każde jej postanowienie zawiera wiążącą normę zachowania, a nie ma charakteru informacyjnego. Nie jest przy tym dopuszczalne powielanie w aktach prawa miejscowego postanowień ustawowych. Przedstawiony sposób argumentacji nie może wobec powyższego zostać uznany. Należy także zgodzić się z Prokuratorem, że przepis art. 19 ust. 2 ustawy, określający zakres regulaminu, nie daje podstaw do nakładania w akcie prawa miejscowego obowiązków finansowych na mieszkańców gminy ubiegających się o podłączenie. Podstawy takiej nie ma także w ustawie o samorządzie gminnym, ani w ustawach szczegółowych, a stanowi zasadę konstytucyjną to, że akt prawa miejscowego może być wydany wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego. Sąd w całej rozciągłości podziela zatem rozważania prawne przedstawione w tym zakresie w skardze. Takie stanowisko jest również konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 października 2012 r., SA/Kr 863/12 i powołane w nim orzeczenia sądów administracyjnych). W sprawie nie budzi także wątpliwości dopuszczalność wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę przez Prokuratora. Jej zasadność stanowi o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji wyroku, a dotyczącej wprowadzenia odpłatności za przyłączenie nieruchomości do sieci. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części Sąd nie znalazł podstaw do stosowania art. 152 p.p.s.a. i orzekania o jej niewykonalności w tej części do czasu uprawomocnienia się wyroku. Po pierwsze, wobec brzmienia art. 152 p.p.s.a, brak jest w przekonaniu Sądu podstaw do zawierania w wyroku stwierdzenia, że zaskarżony akt, przy uwzględnieniu skargi, może być wykonywany. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. można w wyroku zawrzeć jedynie stwierdzenie o treści negatywnej, że akt wykonaniu nie podlega, lecz nie pozytywnej. Interpretacja art. 152 p.p.s.a. powinna przy tym uwzględniać przepis art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Celem wykładni prawa jest nie tylko ustalenie treści przepisu, ale także jego zakresu. Przepis art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. w aspekcie systemowym, pozwala właśnie na prawidłowe określenie zakresu stosowania art. 152 p.p.s.a. Do kompetencji sądu administracyjnego, nawet na etapie wyrokowania, nie należy doraźna i okresowa ingerencja w obowiązywanie aktów prawa miejscowego. Wyłączenie w art. 61 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, z możliwości wstrzymania ich wykonania ma właśnie związek z tym, że po wejściu w życie aktom tym przysługuje walor obowiązywania, będącego konsekwencją szeregu czynności konwencjonalnych, łącznie z publikacją. Akty prawa miejscowego mają walor powszechnie obowiązujący. Stwierdzenie nieważności prawomocnym wyrokiem skutkuje opublikowaniu takiego wyroku w Dzienniku Urzędowym. Będąc uprawnionymi do kontroli i w konsekwencji, do stwierdzenia nieważności aktów prawa miejscowego, sądy administracyjne nie mogą jednak orzekać o doraźnym wstrzymywaniu ich wykonania. Poprzez wstrzymanie wykonania nie można doraźnie ingerować w czasowy zakres obowiązywania, cecha wykonania nie jest w przekonaniu Sądu tożsama z cechą obowiązywania.