III SAB/Kr 35/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. R. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy K w sprawie rozgraniczenia skargę oddala. T. R. wniósł pismem z dnia 3.06.2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Wójta Gminy K skargę na przewlekłość tego organu w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...]. Uzasadniając skargę podniósł, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w 2010 r., niemniej pierwotnie nie dopuszczono go do udziału jako stronę. Stało się to dopiero w roku 2012r., jednakże postępowanie nie zostało zakończone. Skarżący sprecyzował, że nie skarży bezczynności organu ale przewlekłość, a skargę poprzedził zażaleniem z dnia 20.02.2013r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skargę poprzedził następujący stan faktyczny : Wójt Gminy K wskutek wniosku J. P. wszczął postanowieniem z dnia 19.10.2010r. znak: [...] postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granic nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...] objętych księgą wieczystą Kw. nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...], [...], [...], [...] położonymi we wsi W gm. K, opierając się na przedłożonych dokumentach i na kopii mapy ewidencyjnej z dnia 23 września 2010r. Z dokumentu operatu ewidencji gruntów i budynków, z części opisowej i graficznej, dla obszaru objętego niniejszym rozgraniczeniem wynikało, że jako działka sąsiednia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [...] na mapie figurowała droga oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...]. Z załączonego wypisu z rejestrów gruntowych jedn. rej. nr [...] ewidencji gruntów i budynków wsi W wynikało z kolei, że władającym działką drogową [...] jest Gmina K. Skarżący wniósł w dniu 4.04.2011r. do Wójta Gminy K pismo, o dopuszczenie do udziału w ww sprawie rozgraniczeniowej w charakterze strony, jak też o udostępnienie kopii dokumentacji z rozgraniczenia, wskazując na okoliczność, że jest współwłaścicielem działek ew. nr [...] i [...], załączając odpis księgi wieczystej nr [...]. Pismem z dnia 11.04.2011 r. Wójt Gminy K poinformował skarżącego, iż nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu rozgraniczeniowym, gdyż działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] nie są objęte postępowaniem rozgraniczeniowym, w którym skarżący domaga się uznania go za stronę. W związku z ponowieniem przez skarżącego w dniu 15.04.2011r. wniosku o dopuszczenie w charakterze strony, organ wezwał go do uzasadnienia interesu prawnego oraz przedłożenia w tej mierze stosownych dokumentów. Skarżący w odpowiedzi nie przedstawił dokumentów, jedynie powtórnie stwierdził, że jest współwłaścicielem działek nr [...] i [...]. Organ wyjaśnił skarżącemu po raz kolejny, że wskazane przez niego działki nie są objęte prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym. Wójt Gminy K decyzją z dnia 16.08.2011r. zatwierdził ustalone na gruncie granice nieruchomości, stanowiące działki ew. nr [...], [...] objęte księgą wieczystą Kw nr [...] z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki ew. [...], [...], [...], [...] i [....] położonymi w W - Gmina K. Działki te zostały opisane przez uprawnionego geodetę w części graficznej w operacie pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego KERG Nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 6.09.2011r. Skarżący wniósł ponownie w dniu 5.05.2012r. do Wójta Gminy K o dopuszczenie w charakterze strony do ww postępowania rozgraniczeniowego, uzasadniając wniosek tym razem szczegółowo, podając, że współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...], która znajduje się w miejscu położenia działki ewidencyjnej nr [...]. Do wniosku z dnia 5.05.2012r. załączył mapę: "propozycję podziału działek do postępowania sądowego o zasiedzenie", wykonaną przez uprawnionego geodetę mgr inż. T. R. z dnia 14.03.2011 r., w której geodeta dzieli działkę ewidencyjną nr [...] na działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...]. Ponadto wskazał, że mapa w opisie zawiera informację, iż działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] W, odpowiada parcela gruntowa L. kat [...] gminy katastralnej W widniejąca w księdze wieczystej [...]. Organ po otrzymaniu ww pisma zwrócił się z pismem z daty 16.05.2012 r. do geodety uprawnionego mgr inż. T. R. o wyjaśnienie pochodzenia niezgodności pomiędzy treścią księgi wieczystej Kw. nr [...] z której, wynika, że parcela katastralna nr [...] odpowiada działce ewidencyjnej nr [...], a zaistniałymi danymi liczbowymi w opracowaniu mapy z rozgraniczenia, gdzie opisana jest działka ewidencyjna nr [...]. W dniu 4.06.2012r. geodeta mgr inż. T. R. wyjaśnił pisemnie, iż został sporządzony przez uprawnionego geodetę mgr inż. M. S. synchronizacyjny wykaz zmian, w którym działka ewidencyjna nr [...] na mapie ewidencyjnej zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Dokument ten został ujawniony w księdze wieczystej Kw. nr [...]. W dniu 4.07.2012r. Wójt Gminy K zwrócił się z pismem do Sądu Rejonowego o wydanie kopii synchronizacyjnego wykazu zmian nr ewid. [...] znajdującego się w księdze wieczystej Kw. Nr [...]. W dniu 14.08.2012r. Sąd Rejonowy przekazał organowi, potwierdzoną za zgodność kserokopię synchronizacyjnego wykazu zmian przyjętego do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego KERG Nr [...] z dnia 8 czerwca 2009r., z którego wynikało, iż działka ewidencyjna oznaczona na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 - karta mapy 12-15, numerem [...] i opisana w ewidencji gruntów i budynków wsi W w jednostce rejestrowej nr [...] również o numerze ewidencyjnym [...] została ujawniona w księdze wieczystej Kw. nr [...] jako działka ewidencyjna nr [...], na podstawie mapy dla celów prawnych (sądowych), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu 8 czerwca 2009r. pod numerem KERG. Nr [...]. Analizując powyższe organ doszedł do wniosku, że geodeta uprawniony wykonawca rozgraniczenia znak [...] nie uwzględnił zaistniałych zmian w ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości ozn. nr ew. [...], która zmieniła oznaczenie na numer [...]. Organ ustalił też, że w dniu 15.02.2011r. w Starostwie została przyjęta do zasobu geodezyjno - kartograficznego dokumentacja z rozgraniczenia ww nieruchomości, która zawierała operat rozgraniczeniowy z załączoną opracowaną mapą projektem rozgraniczenia działek objętych niniejszym rozgraniczeniem z błędnie opisaną działką nr [...] zamiast działką nr [...] – KERG nr [...]. Organ ustalił wobec tych okoliczności, że stronami postępowania powinni być również współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W związku z powyższym Wójt Gminy K postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2012r. znak: [...] wznowił w części postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie ustalenia granicy działki ewidencyjnej nr [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...], która zmieniła oznaczenie na numer [...] - położonymi we wsi W gm. K. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, kierując między innymi zapytanie do ewidencji ludności o ustalenie danych ewidencyjnych osób figurujących w Kw. nr [...] w dziale II. J. P. przedłożyła listę spadkobierców po uczestnikach postępowania. Następnie w dniu 18.12.2012r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego z wnioskiem o zajęcie stanowiska w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności części działki ewidencyjnej nr [...]. Organ ustalił bowiem, że działka ewidencyjna nr [...] została podzielona na działki ewidencyjne nr: [...]1 i [...], a następnie działkę ewidencyjną nr [...] podzielono na działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...] stosownie do prowadzonych postępowań sądowych o stwierdzenie nabycia prawa własności w trybie uwłaszczenia. W dniu 8.03.2013 r. organ ponowił zapytanie do Sądu Rejonowego. Odpowiedź została udzielona w dniu 5.04.2013r., iż działka nr [...] nie była przedmiotem postępowania o uwłaszczenie działki nr [...]. W tym samym dniu organ zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu wyjaśnienia sprawy do dnia 30.09.2013r. W dniu 11.03.2013 r. organ zwrócił się do skarżącego z zapytaniem czy w Sadzie Rejonowym prowadzone są postępowania sądowe dotyczące działki ewidencyjnej nr [...] ale odpowiedź nie została udzielona. W dniu 18.03.2013r. akta sprawy rozgraniczenia zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w związku z zażaleniem skarżącego na niezałatwienie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r. znak [...] uznało zażalenie skarżącego za nieuzasadnione. Akta sprawy wróciły do Wójta Gminy K w dniu 16.05.2013r. W związku ze skargą T. R. organ przekazał w dniu 11.06.2013r. akta sprawy do Sądu. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, przedstawiając podany wyżej stan faktyczny sprawy, zaznaczając, że sprawa jest w toku, istnieje konieczność ustalenia kręgu stron postępowania i skompletowania odpowiedniego materiału dowodowego, w związku z tym termin załatwienia sprawy wyznaczony został na dzień 30.09.2013r. Zarzuty skarżącego organ uznał za mijające się z faktami. Na rozprawie w dniu 19.12.2013r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w dniu 9.09.213r. odbyła się rozprawa rozgraniczeniowa ale ze względu na nieprawidłowe zawiadomienie niektórych stron, postępowanie nie zakończyło się. Dodał, że skarżący nie był w stanie wykazać jakiego rodzaju zmiany zaszły, natomiast treść księgi wieczystej jest taka sama od dziesiątek lat. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że czas trwania postępowania wynika z wielowątkowości spowodowanej liczbą uczestników, których należało ustalić i zawiadomić. Wskazał, że decyzja nie została wydana a sprawa jest na etapie wysłania zawiadomienia do stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. Przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności Sąd, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W doktrynie wskazuje się, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie, w związku z wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, postępowanie można (lub nie) zakwalifikować, jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238), W doktrynie przyjmuje się, że jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu, jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Kierując się wyżej przedstawionym stanowiskiem opartym o analizę orzecznictwa ( wyrok NSA z dnia 13.08.2013r. II OSK 549/13 lex nr 1369030 ; z dnia 26.10.2012 II OSK 1956/12 lex nr 1233717;WSA w Lublinie z dnia 22.01.2013r IISAB/Lu 108/12 lex1270534; WSA w Warszawie z dnia 30.01.2012r.VI SAB/Wa 53/11 opubl Legalis), oraz powołane wyżej poglądy zawarte w komentarzu, Sad doszedł do przekonania, ze prowadzone przez organ postępowanie i podejmowane czynności nie wypełniają, tak rozumianego, pojęcia przewlekłego postepowania. Nie uszło uwagi Sad, że czas w jakim prowadzone jest postepowanie znacznie odbiega od ram wytyczonych przepisem art. 35 § 3 k.p.a., stanowiącego, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakże ten sam przepis w § 5 przewiduje sytuacje kiedy postępowanie przekracza ramy wtyczone § 3 z przyczyn niezawinionych przez organ ,stanowiąc, ze do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Oznacza to, że uwzględnienie rozpatrywanej skargi nie może być wynikiem prostej konstatacji, że istotnie trwa ono długo, lecz koniecznym staje się znalezienie i wykazanie takiego okresu, kiedy organ, pomimo, że powinien i mógł to nie podejmował czynności zmierzających bezpośrednio do wyjaśnienia sprawy na danym jej etapie, lub podejmował czynności z tego punktu widzenia zbędne. Dodać należy, że z uwagi na treść art.135 p.p.s.a. Sąd kontrolą objął zarówno etap po wznowieniu postępowania rozgraniczeniowego, jak i poprzedzające postepowanie, co do którego postępowanie zostało wznowione, w wyniku postanowienia z dnia 27 sierpnia 2012r. Analiza akt sprawy i szczegółowo wyżej opisanych czynności, nie daje w ocenie Sądu podstaw do uwzględnienia skargi. Składając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie o rozgraniczenie T. R., pomimo wezwań organu, nie uzasadnił swojego żądania stosownie do wymogu określonego art. 28 k.p.a., tj nie wykazał interesu prawnego, gdyż dokumentacja nie wskazywała na to, że jakakolwiek nieruchomość, której jest właścicielem, graniczy z tymi, które są przedmiotem postepowania rozgraniczeniowego. Twierdzenia w tym zakresie zgłaszane przez skarżącego nie znajdowały oparcia w ani w wypisie z rejestru gruntów, ani kopii mapy ewidencyjnej, którą dysponował organ, a skarżący nie wskazał na istnienie innej, aż dopiero w piśmie z daty 5. 05. 2012r. , do którego załączył " propozycję podziału działek do postepowania sadowego o zasiedzenie". Organ niezwłocznie podjął czynności zmierzające do wyjaśnienia różnic pomiędzy posiadaną dokumentacją, a przedłożoną przez skarżącego zwracając się o wyjaśnienia do geodety, od którego pochodził przedłożony dokument (w dniu 16.05.2012r.) a po uzyskaniu wyjaśnień , do Sądu Rejonowego, dla potrzeb którego, w związku z prowadzonym postępowaniem sporządzony został w/w dokument.. Po analizie otrzymanych dokumentów i informacji organ uznał, że operat, którym dysponował, służący za podstawę do wydania w dniu 16. 16.08.2011r. decyzji zatwierdzającej granice, zawierał błąd uzasadniający wznowienie postepowania w zakresie ustalenia granicy ewidencyjnej nr [...] na odcinku z działką ewidencyjną nr [...], która zmieniła oznaczenie na nr [...] położonych w W gm. K. Kolejne czynności organu tj. zapytania do Sądu Rejonowego z dnia 18.12. 2012r , a wobec braku odpowiedzi - z dnia 8.03.2013 r., zmierzały do wyjaśnienia aktualnego stanu prawnego rozgraniczanych nieruchomości, gdyż zaistniałe rozbieżności w dokumentacji wskazują na to że, w stosunku do nich prowadzone były postepowania sądowe, których wyniki nie są organowi znane. Ostatecznie organ zwrócił się do skarżącego, jako strony we wznowionym postepowaniu, czy toczy się i jakie postepowanie sądowe dotyczące działki nr [...]. Skarżący na tym etapie wniósł zażalenie do SKO na niezałatwienie sprawy , nie udzielając żądanej informacji. W ocenie Sadu działania organu zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy należy ocenić w kategoriach realizacji zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, z tego względu nie można im przypisać cech przewlekłości. Brak odpowiedzi ze strony Sądu Rejonowego, stanowi okoliczność niezależną od organu. Należy domniemywać ż informacji żądanych od Sądu Rejonowego przynajmniej częściowo udzielić mógł skarżący, jednakże nie uczynił tego, dlatego nie może obarczać organu zarzutem przewlekłości postepowania. Z podanych względów skargę oddalono na podstawie art.151p.p.s.a.