IV SAB/Po 94/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. O., M. O. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie wydania odpisu dokumentu 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Wójta [...] na rzecz skarżących J. O., M. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] czerwca 2013 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek M. O. i J. O. (dalej łącznie: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący"), z tej samej daty, o wydanie i przesłanie na ich adres umowy przekazania własności gospodarstwa rolnego położonego w [...], zawartej [...] września 1978 r. pomiędzy J. O. a J. i T. małżonkami O., nr [...] (dalej: "Umowa"). W odpowiedzi z [...] lipca 2013 r. (znak: [...]) Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt") poinformował Wnioskodawców, że z akt sprawy mogą być wydane tylko odpisy lub kopie akt sprawy, i pouczył o treści art. 73 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a."). W związku z tym, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wójt wezwał Wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych poprzez złożenie właściwego wniosku wraz z prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, z którego będzie wynikać, że Wnioskodawcy są spadkobiercami J. i T. O., a ponadto poprzez wykazanie swojego ważnego interesu prawnego uzasadniającego wydanie przedmiotowego dokumentu oraz dołączenie dowodu uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 5 zł "od poświadczenia odpisu, kopii od każdej pełnej lub zaczętej strony". Pismem z 23 lipca 2013 r. Wnioskodawcy doprecyzowali, że wnoszą o wydanie i przesłanie na ich adres Umowy "za potwierdzeniem z oryginałem". Wyjaśnili, że jej uzyskanie jest niezbędne z uwagi na brak tego dokumentu w aktach ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości, w celu uzupełnienia i wyjaśnienia przebiegu wpisów. W odpowiedzi Wójt przesłał Wnioskodawcom, przy piśmie z [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]), kserokopię Umowy, zaznaczając, że nie jest ona dokumentem wyraźnym, ponieważ w archiwum Urzędu Gminy tylko taki dokument się znajduje. Pismem z [...] sierpnia 2013 r. Wnioskodawcy poinformowali, że wnioskowali i nadal wnioskują o wydanie "odpisu od oryginału" Umowy, a nie kserokopii. Zastrzegli, że jeśli nie zostanie im wydany czytelny odpis, sprawę skierują do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi Wójt przekazał w załączniku do pisma z [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) odpis Umowy sporządzony w Urzędzie Gminy. Odpis nie został poświadczony za zgodność z oryginałem. Pismem z 03 września 2013 r. (data wpływu do Urzędu Gminy: 06 września 2013 r.) Wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organu. Obszernie opisali w niej dotychczasową wymianę korespondencji pomiędzy stronami i zaznaczyli, że przesłany na ich adres odpis Umowy przy piśmie z [...] sierpnia 2013 r. nie został w żaden sposób uwiarygodniony. Brakuje również wskazania osoby, która sporządziła odpis. W związku z tym, jak podali, Skarżący udał się do Urzędu Gminy, gdzie został poinformowany, że tamtejszy radca prawny zalecił nie uwiarygadniać odpisu Umowy, nie podając przyczyny. Wobec tego Skarżący zażądał w skardze, aby Sąd nakazał Urzędowi Gminy natychmiastowe uwiarygodnienie odpisu Umowy. Równolegle, pismem z 06 września 2013 r. (data nagłówkowa pisma), znak: [...], doręczonym Skarżącej w dniu 10 września 2013 r., a Skarżącemu w dniu 16 września 2013 r., Wójt – wskazując, że "nawiązuje" do pisma Skarżących z [...] lipca 2013 r. – przesłał odpis Umowy, opatrzony na ostatniej (drugiej) stronie klauzulą "za zgodność odpisu z oryginałem" i datą "2013–09–05". Następnie, w odpowiedzi na skargę z [...] września 2013 r., Wójt wniósł o oddalenie skargi oraz o obciążenie Skarżących kosztami postępowania. Wyjaśnił, że żądanie wydania i przesłania odpisu Umowy zostało zawarte dopiero we wniosku Skarżących z [...] sierpnia 2013 r. Ze względu na stan egzemplarza umowy (nieczytelność kalkowej odbitki) sporządzenie odpisu wymagało dużego nakładu pracy; udało się jednak tego dokonać i pismem z [...] sierpnia 2013 r. przesłano Skarżącym odpis umowy. W dniu 05 września 2013 r. Skarżąca osobiście w Urzędzie Gminy zażądała potwierdzenia zgodności odpisu z oryginałem. Odpis Umowy, potwierdzony za zgodność z oryginałem, został sporządzony i przesłany Skarżącym w dniu 06 września 2013 r. Wójt ocenił, że skoro wniosek o sporządzenie odpisu dokumentu został złożony w dniu 07 sierpnia 2013 r. i ostatecznie sprecyzowany ustnie w dniu 05 września 2013 r., to przesłanie odpisu w dniu 06 września 2013 r. w żaden sposób nie spełnia przesłanek bezczynności. W piśmie procesowym z [...] grudnia 2013 r. Skarżący wezwali Wójta do wypłacenia odszkodowania bądź zadośćuczynienia oraz wnieśli o obciążenie tego organu kosztami postępowania, zarzucając jemu celowe działanie zmierzające do pozbawienia Skarżących własności odziedziczonej po rodzicach. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. Skarżący zarzucili, że odpis Umowy przekazany przy piśmie z 06 września 2013 r. był podpisany za zgodność tylko na ostatniej stronie. Wyjaśnili, że dopiero później, ale jeszcze przed dniem rozprawy, otrzymali odpis poświadczony za zgodność na obu stronach, którego kserokopię złożyli do akt. Pełnomocnik organu powtórzył wnioski i argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W każdym przypadku, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny zobligowany jest do zbadania jej dopuszczalność w danej sprawie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Ważne jednak jest to, aby bezczynność dotyczyła jednego z aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Ponadto warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest poprzedzenie takiej skargi przysługującym stronie środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej albo wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności, i nie jest ograniczona czasowo regulacją terminów do wniesienia skargi zawartą w art. 53 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Wójta (mylnie określona przez Skarżących jako "bezczynność Urzędu Gminy") w wydaniu uwierzytelnionego odpisu Umowy. Sąd uznał, że skarga w tej sprawie jest dopuszczalna. Po pierwsze, skarga ta mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej w art. 3 § 2 p.p.s.a. Załatwiając bowiem żądanie wydania z akt odpisu dokumentu, organ administracyjny ma obowiązek wydania takiego odpisu albo podjęcia postanowienia o odmowie jego wydania, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. W konsekwencji – jak trafnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 września 2001 r., sygn. akt II SAB/Gd 127/00 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA") – skarga na bezczynność organu polegająca na niezałatwieniu żądania wydania z akt odpisu dokumentu jest dopuszczalna, gdyż sprawa ta może być załatwiona poprzez wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (obecnie: art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 p.p.s.a.). Po drugie, Skarżący poprzedzili skargę wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, które, w ocenie Sądu, zostało zawarte w piśmie z 07 sierpnia 2013 r., w którym Skarżący wezwali organ ("Urząd Gminy") do wydania wnioskowanego odpisu Umowy pod rygorem skierowania sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do meritum sprawy Sąd stwierdza, że skarga w chwili jej wniesienia była zasadna, lecz w związku z późniejszym wydaniem przez Wójta żądanego odpisu – przed dniem wyrokowania – niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podejmując takie rozstrzygnięcie Sąd miał na względzie, co następuje. Przede wszystkim Sąd nie podzielił stanowiska Wójta, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że przedmiotowy wniosek o wydanie uwierzytelnionego odpisu Umowy został przez Skarżących sformułowany dopiero w piśmie z 07 sierpnia 2013 r., a ostatecznie sprecyzowany ustnie przez Skarżącą w dniu 05 września 2013 r. Pisma Skarżących są wprawdzie formułowane w języku potocznym, bez posługiwania się ścisłą i konsekwentną terminologią prawniczą – czego notabene nie można wymagać ani oczekiwać od osób nie posiadających wykształcenia prawniczego – jednakże w sposób pozwalający w dostatecznym stopniu, w ocenie Sądu, na prawidłowe odczytanie intencji Wnioskodawców. Zresztą treść pierwszego pisma Wójta w tej sprawie (z [...] lipca 2013 r.), zawierającego wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku z [...] czerwca 2013 r., pokazuje, że organ intencje te zrazu prawidłowo rozeznał, pouczając precyzyjnie Wnioskodawców o wymogach formalnych wniosku o wydanie uwierzytelnionego ("potwierdzonego za zgodność") odpisu dokumentu z akt sprawy (w tym o konieczności wykazania ważnego interesu prawnego oraz uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 5 zł od strony). W tym kierunku, zgodnie z otrzymanym pouczeniem, doprecyzowali też swój wniosek Skarżący, wnosząc w piśmie z [...] lipca 2013 r. o wydanie Umowy "za potwierdzeniem z oryginałem" oraz wykazując swój interes prawny w uzyskaniu tego dokumentu koniecznością jego przedłożenia sądowi wieczystoksięgowemu. Najpóźniej to właśnie pismo zawierało, w ocenie Sądu, dostatecznie jasno sprecyzowany wniosek o wydanie uwierzytelnionego odpisu Umowy. Tak zresztą pismo to musiał też odczytać organ, skoro przesyłając w końcu Skarżącym uwierzytelniony odpis Umowy przy piśmie z 06 września 2013 r. wyraźnie wskazał, iż czyni to "[n]awiązując do Państwa pisma z dnia [...] lipca 2013 r. (...)". W tym kontekście zamieszczona w odpowiedzi na skargę argumentacja, jakoby wniosek o wydanie uwierzytelnionego odpisu Umowy został przez Skarżących sformułowany dopiero w piśmie z 07 sierpnia 2013 r., a ostatecznie sprecyzowany ustnie przez Skarżącą w dniu 05 września 2013 r., jawi się jako argumentacja niekonsekwentna, niezrozumiała i podyktowana wyłącznie względami taktyki procesowej. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Przepisy kodeksowe o udostępnianiu akt (rozdział 3 w dziale II k.p.a.) nie precyzują terminu, w jakim żądany odpis – względnie postanowienie odmowne – winny zostać wydane wnioskodawcy. Wobec tego znajdują w tym przypadku odpowiednie zastosowanie ogólne przepisy o terminach załatwiania spraw, unormowane w rozdziale 7 działu III (art. 35–art. 38) k.p.a. I tak, w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie konieczność "odcyfrowywania" nie do końca czytelnego oryginału Umowy przesądza, iż sprawa wydania jej odpisu nie mogła być załatwiona "od ręki" ("niezwłocznie" w rozumieniu art. 35 § 2 k.p.a.). Z drugiej strony, nie była to sprawa "szczególnie skomplikowana", o jakiej mowa w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Stąd za właściwy termin załatwienia tej sprawy należało uznać termin maksymalnie jednomiesięczny (art. 35 § 3 ab initio k.p.a.). Znalazło to zresztą potwierdzenie w okolicznościach niniejszej sprawy, skoro pomiędzy odmową zaakceptowania przez Skarżących otrzymanej nieczytelnej kserokopii Umowy (pismo Skarżących z 07 sierpnia 2013 r.), a wysłaniem przez organ wykonanego (nieuwierzytelnionego) odpisu Umowy (pismo Wójta 28 sierpnia 2013 r.) upłynął właśnie niespełna miesiąc. Jednocześnie za niezrozumiałe i nieskuteczne – wobec treści wniosku Skarżących, którzy wskazywali na potrzebę posłużenia się żądanym, potwierdzonym "za zgodność z oryginałem", odpisem Umowy przed sądem wieczystoksięgowym – należy uznać przesłanie przez organ najpierw nieczytelnej kserokopii (przy piśmie z 05 sierpnia 2013 r.), a następnie nieuwierzytelnionego odpisu (przy piśmie z 28 sierpnia 2013 r.) Umowy, nienadających się do wskazanego przez Skarżących celu. Takie zachowanie organu – mogące istotnie wywołać wrażenie, zarzucanego przez Skarżących, działania obstrukcyjnego, nacechowanego złą wolą – niewątpliwie nie stanowiło prawidłowej realizacji wniosku Skarżących z 27 czerwca 2013 r., doprecyzowanego pismem z 23 lipca 2013 r. Zarazem naruszało ogólną powinność prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), nakładającą na organy generalny wymóg działania bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że do momentu wniesienia skargi (06 września 2013 r.) Wójt nie wydał Skarżącym wnioskowanego, uwierzytelnionego odpisu Umowy, pomimo upływu ponad sześciu tygodni od otrzymania dostatecznie sprecyzowanego wniosku (pismo z 23 lipca 2013 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy 24 lipca 2013 r.). Uwierzytelniony odpis został przygotowany do wysyłki (data sporządzenia pisma przewodniego; k. 17 akt adm.) i wysłany do Skarżących (data nadania przesyłki w placówce Poczty Polskiej; k. 13 i 15) dopiero, i zapewne nieprzypadkowo, w dniu wpływu skargi do organu, tj. 06 września 2013 r. Nawet gdyby tę ostatnią datę – a nie dopiero dzień faktycznego doręczenia odpisu Skarżącej i Skarżącemu (tj., odpowiednio, 10 i 16 września 2013 r.; k. 14 i 16) – przyjąć za datę "wydania" wnioskowanego odpisu, to i tak należałoby uznać, że został on wydany już po wniesieniu skargi. Jest tak dlatego, że w prawie polskim – w świetle ogólnej reguły wysłowionej w art. 111 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U Nr 16, poz. 93 z późn. zm.), a znajdującej odpowiednie zastosowanie także na gruncie procedury administracyjnej (por. art. 57 § 1 k.p.a.) oraz sądowoadministracyjnej (art. 83 § 1 p.p.s.a.) – najkrótszą jednostką czasu (obliczeniową) jest "dzień", rozumiany jako doba liczona od północy do północy (tzw. computatio civilis). Stąd czynności wykonane w tym samym dniu przychodzi uznawać za dokonane jednocześnie. Wobec powyższego – przy wskazanym założeniu, że dzień wysyłki odpisu byłby już datą jego wydania – należałoby przyjąć, że w chwili wnoszenia skargi przez Skarżących sprawa rozpatrzenia wniosku o wydanie odpisu Umowy nie była jeszcze przez Wójta załatwiona (równolegle dopiero "stawała się" załatwioną), a więc stan bezczynności organu wówczas jeszcze nie ustał. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w chwili wniesienia skargi przez Wnioskodawców, Wójt pozostawał w stanie bezczynności w wydaniu żądanego odpisu Umowy. Zarazem nie ulega wątpliwości, że stan ten ustał przed dniem ogłoszenia niniejszego wyroku. Sąd nie uznał bowiem zasadności zarzutów Skarżących co do formy sporządzenia i uwierzytelnienia wydanego ostatecznie odpisu. Z tego względu niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku), jako bezprzedmiotowe (zob. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, CBOSA). Mając na uwadze okoliczność, że wniosek Skarżących z 27 czerwca 2013 r., ostatecznie doprecyzowany w piśmie z 23 lipca 2013 r., nie został rozpatrzony przez organ bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), tj. najpóźniej w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 ab initio k.p.a.), lecz dopiero po upływie ponad sześciu tygodni od dnia wpływu pisma uściślającego wniosek, i to – co tu szczególnie istotne – w okolicznościach mogących wskazywać na intencjonalne nieprawidłowe załatwianie wniosku i przewlekanie postępowania przez organ administracji, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżących koszt wpisu (100 zł).