I OSK 860/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak, Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 795/13 w sprawie ze skargi G.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 795/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi G. Z., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Czarnej Białostockiej z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania G. Z. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką T. Z.. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Burmistrz Czarnej Białostockiej odmówił przyznania G. Z. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką T. Z.. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca nie spełnił wszystkich, wymaganych łącznie przesłanek, określonych w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Co prawda dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 407,74 zł, czyli nie przekracza kryterium dochodowego, a oboje rodzice strony legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże z dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia wynika, że ostatni stosunek pracy ustał z dniem 31 grudnia 1996 r., wskutek upływu czasu na jaki była zawarta umowa o pracę, zaś w 2008 r. wnioskodawca podejmował pracę na okres próbny. Z powyższego zatem wynika, że ustanie stosunku pracy nastąpiło w 1996 r., czyli w okresie kiedy matka wnioskodawcy wymagała stałej opieki, jednakże, w ocenie organu, sposób rozwiązania stosunku pracy nie wskazuje, aby wnioskodawca sam zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością zapewnienia jej opieki. Oznacza to, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W odwołaniu od powyższej decyzji G. Z. wskazał, że sprawuje on całodzienną opiekę nad niepełnosprawną matką oraz opiekuje się chorym ojcem, w związku, z czym nie jest w stanie podjąć żadnej pracy. Podkreślił też, że decyzją z 17 lipca 2012 r. przyznany został mu na stałe zasiłek pielęgnacyjny, który w związku ze zmianą przepisów odebrano. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że strona nie spełnia podstawowego warunku uprawniającego do otrzymania przedmiotowego zasiłku, jakim jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ostatnią pracę wnioskodawca wykonywał do 31 grudnia 1996 r., zaś później podejmował w 2008 r. pracę na okres próbny. Poza tym wykonywał prace dorywcze oraz pracował w gospodarstwie rolnym. Powyższe okoliczności, zdaniem Kolegium, wskazują, że strona co najwyżej nie podejmuje zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką, zaś takim osobom zasiłek nie przysługuje. Wymagane jest bowiem zaistnienie takiej okoliczności, że osoba sprawująca opiekę rezygnuje z zatrudnienia lub pracy zarobkowej dotychczas wykonywanej, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. W ocenie Kolegium pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" oraz "nie podejmowania zatrudnienia" nie są tożsame, o czym świadczy brzmienie art. 17 u.ś.r., które wskazuje na dwie odrębne kategorie osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, posługując się ww. pojęciami. W skardze na powyższą decyzję G. Z. podniósł, że przepisy, które wprowadziły do ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie powinny obejmować osób, którym przyznano wcześniej świadczenia na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. Uchylając zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zasługuje na akceptację. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się we wskazanym przepisie należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Bez względu, więc na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 powołanej ustawy prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku, do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się z tego powodu od podejmowania określonej pracy zarobkowej. Sąd podkreślił, że stoi na stanowisku, iż w rozpoznawanej sprawie istnieje związek przyczynowy pomiędzy zakończeniem stosunku pracy, które nastąpiło w trakcie trwania niepełnosprawności matki skarżącego, a koniecznością sprawowania nad nią opieki. Ponadto skarżący nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego, a od września 2012 r. nie podlegał ubezpieczeniu KRUS. W tym stanie rzeczy wygaśnięcie stosunku zatrudnienia skarżącego może być na gruncie niniejszej sprawy potraktowane jako rezygnacja z zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, prawidłowo reprezentowane, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobie niepodejmującej zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem legitymującym się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, oraz uznanie, że pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej prawy zarobkowej obejmuje również sytuacje niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium domagało się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i oddalenia skargi, bądź też przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. G. Z. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną, w której podkreślał, że zrezygnował z zatrudnienia wobec opieki nad matką, poprzez rezygnację z KRUS, gdzie był zatrudniony jako domownik. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotą w sprawie jest interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – dalej "ustawa" – w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r. nadanym przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy G. Z.. Nieprawidłową wykładnię tego przepisu zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Białymstoku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, uchylając decyzję tego Kolegium w sprawie odmowy przyznania G. Z. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką, zaś Samorządowe Kolegium w skardze kasacyjnej postawiło, jako jedyny jej zarzut wobec wyroku Sądu właśnie błędną wykładnie tego przepisu. Artykuł 16a ust. 1 stanowił, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Obok zaistnienia tych warunków musi być także spełnione kryterium dochodowe. W przypadku G. Z. sporne jest tylko rozumienie pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", co do spełnienia bowiem wymogów pozostałych nie ma wątpliwości. Przesłankę rezygnacji z zatrudnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozumiało jako zaprzestanie pracy i dlatego decyzję o odmowie przyznania zasiłku, wydaną przez organ pierwszej instancji, uznało za prawidłową. Organy ustaliły bowiem, że stosunek pracy G. Z. ustał 31 grudnia 1996 r. wskutek upływu czasu na jaki umowa była zawarta, zaś w 2008 r. podejmował pracę na okres próbny. Sposób rozwiązania stosunku pracy, zdaniem Kolegium, nie wyczerpuje pojęcia rezygnacja z zatrudnienia, choć samo rozwiązanie tego stosunku miało miejsce już w czasie, kiedy matka G. Z. wymagała stałej opieki. Wojewódzki Sąd Administracyjny takiemu rozumieniu tego pojęcia zarzucił jego zawężenie, co doprowadziło w konsekwencji do odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. Rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Na tle art. 16a ust. 1 rezygnacja zatem z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także nie podejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki – zasiłek opiekuńczy art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę – specjalny zasiłek opiekuńczy art. 16a ust. 1. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym – wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jaki ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Użyte zatem w art. 16a ust. 1 pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należało rozumieć jako niewykonywanie pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, który tego wymaga. Obecnie brzmienie art. 16 ust. 1 ustawy taką właśnie intencję tego przepisu potwierdza. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).