I OSK 1664/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.), Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 76/13 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza na rzecz D. P. od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 76/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej oddalił skargę. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z 16 stycznia 2013 r. D. P., powołując się na przepis art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zwrócił się do Narodowego Funduszu Zdrowia o udostępnienie pełnego dokumentu umów zawartych w latach od 2010 do 2013 z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w P. Wniósł o udostępnienie skanów całości umów w internecie z podaniem linka do strony internetowej, doręczenie skanów umów drogą elektroniczną na podany adres lub kserokopii umów drogą pocztową. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia 1 lutego 2013 r. Narodowy Fundusz Zdrowia wyjaśnił, że dane o umowach zawartych pomiędzy świadczeniodawcami a dyrektorami oddziałów wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), są jawne. Zakres jawności umowy jest jednak szczegółowo określony w ust. 2 art. 135 ww. ustawy. Dane o umowach, jakie NFZ jest obowiązany udostępniać, znajdują się w "Informatorze o umowach" zamieszczonym na stronie internetowej NFZ w Biuletynie Informacji Publicznej NFZ: http://www.nfz.gov.pl. Ponadto NFZ poinformował wnioskodawcę, że Centrala Funduszu nie jest w posiadaniu żądanych dokumentów, gdyż umowy ze świadczeniobiorcami w świetle art. 132 ust. 1 powołanej ustawy, są zawierane z dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. W skardze na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z 30 stycznia 2013 r., D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o nakazanie organowi rozpoznania jego wniosku z 16 stycznia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania i podtrzymał swoje stanowisko, iż zakres, w jakim są udostępniane dane o umowach między NFZ a świadczeniobiorcami, został określony w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Takie zaś dane są dostępne na stronie internetowej NFZ w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto z uwagi na przekroczenie terminu udzielenia odpowiedzi o jeden dzień, dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast ust. 2 powołanego artykułu stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Niewątpliwie żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną. Sąd wyjaśnił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakres dostępu do informacji publicznej dotyczącej umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, określony jest wyłącznie przez przepis art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.). Stosownie do jego treści, umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (ust. 1). Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażającą wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniobiorcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów (ust. 2). Informację, o której mowa w ust. 2, zamieszcza się w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Wskazany przepis jest zatem przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powoduje to, że żądanie udostępnienia skarżącemu kopii umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie znajduje oparcia w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skoro więc na Prezesie Narodowego Funduszu Zdrowia nie ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej w tym zakresie, nie można mu zarzucić bezczynności w postaci nierozpoznania wniosku skarżącego z 16 stycznia 2013 r., a skargę należy ocenić jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. P., domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez nakazanie organowi rozpatrzenia wniosku z 16 stycznia 2013 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez uznanie, iż wnioskodawca nie ma prawa do zapoznania się ze źródłowym dokumentem, jakim jest umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej tylko dlatego, że ustawa zwykła tak stanowi. - 135 § 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez nieprawidłową wykładnię przez uznanie, iż przepis ten wyklucza dostęp do dokumentu umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z przedmiotowych umów na okoliczność, czy informacje zamieszczone w internecie przez NFZ są zgodne z przedmiotowymi umowami, czy wszystkie informacje publiczne zawarte w przedmiotowych umowach zostały zamieszone w internecie (np. warunki udzielania świadczeń opieki zdrowotnej - art. 136 pkt. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie tj. przez zaniechanie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia, dlaczego sąd uznał, iż przepis art. 135 § 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest zgodny z art. 61 ust 2 w zw. z art. 61 ust 3 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazano, że uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem sąd przeanalizował zgodność z Konstytucją ww. przepisów i próbował dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, to mógłby dojść do wniosku, iż przepis art. 135 § 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych rozumiany w ten sposób, iż wyklucza on dostęp do dokumentu umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest niezgodny z art. 61 ust 2 w zw. z art. 61 ust 3 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP i zobowiązany byłby zawiesić postępowania i zadać pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu w tym zakresie lub też próbowałby dokonać wykładni przepisu zgodnej z Konstytucją, co mogłoby doprowadzić do wydania odmiennego wyroku. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną właściwa jest wykładnia zaskarżonego przepisu art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którą nie reguluje on kompleksowo dostępu do umów o świadczenie opieki zdrowotnej będących informacjami publicznymi, ale wprowadza on jedynie dodatkowy obowiązek publikacji w internecie niektórych informacji zawartych w umowach o świadczenia opieki zdrowotnej, czyli że przewiduje on jedynie dodatkowy sposób upublicznienia niektórych informacji publicznych zawartych w tych umowach. W ocenie skarżącego, z art. 61 ust 2 Konstytucji RP wynika jego prawo dostępu do dokumentu umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Prawo to powinno być rozumiane co najmniej jako zapewnienie każdemu możliwości zapoznania się naocznie z pełnym tekstem dokumentu, w tym przypadku umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Problem prawny, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku był przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013r. sygn. akt I OPS 8/13, w której stwierdzono, że nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, na szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej i obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. Art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania niektórych informacji zawartych w umowach zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłaszaniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji zasady jawności tych umów. Zasady jawności umów nie sprowadza jednak jedynie i tylko do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek, tych treści dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie, bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione. Ma zatem ten przepis jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że informacje nieobjęte katalogiem art.135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Narodowy Fundusz Zdrowia, będące informacjami publicznymi, udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym w trybie informacji udzielanej na wniosek. Jednocześnie zakres informacji umieszczanych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyczerpuje wszystkich przykładowych elementów umowy wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach. Nie zawiera choćby tak istotnego z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) elementu umowy jak warunki udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń opieki zdrowotnej. Nie obejmuje on też swoim zakresem informacji publicznych wytworzonych czy posiadanych przez NFZ, a nie dotyczących treści zawartych umów. Ograniczenie prawa do informacji musi zaś posiadać wyraźną podstawę w ustawie i nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a więc jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że art. 135 ustawy o świadczeniach nie wyłącza też prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji objętych jego zakresem w sytuacji, gdyby nie doszło do ich ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z istnieniem informacji ogólnie dostępnej. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy zaś informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie. Wniosek zainteresowanego rodzi zatem po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji do organu władzy publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art.61 ust. 3 Konstytucji RP i art.1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagałoby bowiem wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiej regulacji nie zawiera art. 135 ustawy o świadczeniach. Nie wyłącza on trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, a jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji wynikających z zawartych umów o świadczenia opieki zdrowotnej. Tam zaś gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko prawne zajęte w powyższej uchwale. W jej świetle za usprawiedliwiony uznać należało zarzut naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wadliwa bowiem wykładnia tego przepisu doprowadziła sąd I instancji do przyjęcia, że jest on wyłączną podstawą do udostępniania przez Narodowy Fundusz Zdrowia tekstów umów zawartych w latach od 2010 do 2013 z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w P. Szczegółowa analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej nie była w tej sytuacji konieczna. Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie i orzekł jak w sentencji wyroku zgodnie z art. 185§1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.