IV SA/Gl 167/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant starszy sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta S. (dalej: Prezydent Miasta), odmówił skierowania S.G. do domu pomocy społecznej (dalej: d.p.s.) dla osób przewlekle somatycznie chorych - Domu Pomocy Społecznej w B. lub Domu Pomocy Społecznej w S. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż strona spełnia przesłanki przewidziane w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Strona oczekuje skierowania wyłącznie do Domu Pomocy Społecznej w B. lub Domu Pomocy Społecznej w S., uzasadniając powyższe względami religijnymi. Wskazane instytucje to domy pomocy społecznej niepubliczne, prowadzone przez Fundację A. Zgodnie z przepisami ustawy o pomocy społecznej do takiego domu organ może kierować tylko w przypadku braku wolnych miejsc w publicznym domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym. Gmina S. nie posiada na swoim terenie domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, stąd jej mieszkańcy kierowani są do placówek w okolicznych miastach. W przypadku strony zachodziła możliwość umieszczenia w okresie 3 miesięcy w Domu Pomocy Społecznej w Z. lub B. Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez taki d.p.s. uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności. Zgodnie z § 5 i 6 rozporządzenia w sprawie domów pomocy społecznej, dom umożliwia mieszkańcowi zaspokojenie potrzeb religijnych, kulturalnych. Mieszkańcom d.p.s. zapewnia się możliwość kontaktu z kapłanem i udział w praktykach religijnych zgodnie z wyznaniem. Wskazane przez MOPS domy warunki te spełniają. Poza tym , co podkreślono, strona ma możliwość skorzystania z wybranego przez siebie domu z pominięciem drogi administracyjnej. Od tej decyzji S.G. złożył odwołanie, wnosząc o skierowanie go do jednego z d.p.s. prze niego wskazanych z uwagi na wyznanie oraz fakt, że domy te są utworzone przez Fundację A dla [...]. Żaden inny d.p.s., wedle niego, nie zapewni mu możliwości przebywania ze współwyznawcami oraz pełnego udziału w praktykach religijnych, obejmujących m.in. udział w nabożeństwach, udział w działalności ewangelizacyjnej, uczestniczenie w zgromadzeniach obwodowych, okręgowych i specjalnych oraz w świętach religijnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, motywy zaskarżonej decyzji oraz zarzuty podnoszone przez stronę w odwołaniu. Analizując stan prawny sprawy Kolegium zważyło, iż stosownie do postanowień przepisu art. 54 ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. W przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji odnośnie braku podstaw do skierowania S.G. do jednego ze wskazanych przez niego d.p.s. Jest to możliwe tylko w przypadku braku wolnych miejsc w publicznym d.p.s. o zasięgu-gminnym lub powiatowym. Z akt sprawy wynika, że są wolne miejsca w publicznych domach pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym, do których skierowanie proponowano stronie, jednakże nie wyraziła na to zgody. Każdy z proponowanych stronie domów pomocy społecznej DPS w Z. oraz DPS w B., zgodnie z § 6 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie domów pomocy społecznej z dnia 19 października 2005 r., zapewnia miejsce kultu religijnego zgodnie z wyznaniem mieszkańca domu, co daje stronie możliwość praktykowania swojej religii. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S.G. podnosi zarzuty w dużej części analogiczne jak w odwołaniu. Wskazuje na swoją trudną sytuację życiową. Jest osobą starszą, samotną, o bardzo małej sprawności fizycznej. Mimo opieki pielęgniarskiej czuje się samotnie i obco. Z tych względów pobyt w d.p.s. przeznaczonym dla [...], prowadzonym przez Fundację A, wśród współwyznawców, zapewniłby mu poczucie bezpieczeństwa oraz realizację potrzeb ze sfery duchowej. W jego ocenie, wskazane przez organ I instancji d.p.s. nie mogą zapewnić mu właściwych warunków do sprawowania praktyk religijnych. Skarżący podkreśla także, iż skierowanie do d.p.s. prowadzonym przez Fundację byłoby korzystne dla Gminy po względem finansowym, bowiem odpłatność miesięczna wynosi tam 2820 zł, natomiast w d.p.s. proponowanych przez organ I instancji jest to powyżej 2900 zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przytaczając na uzasadnienie argumentację przytoczoną w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. (dalej: Prezydent Miasta S.), dnia [...] Nr w sprawie odmowy skierowania S.G. do domu pomocy społecznej (dalej: d.p.s.) dla osób przewlekle somatycznie chorych - Domu Pomocy Społecznej w B. lub Domu Pomocy Społecznej w S. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 54 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 55 oraz art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U z 2013 r., poz. 182, dalej: u.p.s.). Dom pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających (art. 55 ust. 1 u.p.s.). Natomiast organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom uwzględnia w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności (art. 55 ust. 2 u.p.s.). Stosownie do postanowień art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 2 u.p.s.). W przypadku, gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę taką, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące (art. 54 ust. 2a u.p.s.). Przepisy zawarte w art. 54 ust. 2 i 2a określają zasady kierowania do d.p.s., przy czym regulacje te mają charakter niepełny i wymagają uwzględnienia postanowień art. 65 ust.2 u.p.s. W przypadku braku miejsc w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym lub powiatowym gmina może kierować osoby tego wymagające do domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 61-64, z tym że wysokość opłaty za pobyt w takim domu określa umowa zawarta przez gminę z podmiotem prowadzącym dom. Łączne odczytanie norm zawartych w art. 54 ust. 2 i 2a oraz w art. 65 ust. 2 u.p.s. prowadzi do następujących wniosków: Po pierwsze – zasadą jest kierowanie osoby spełniającej wymogi określone w art. 54 ust. 1 u.p.s. do d.p.s. odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, o ile okres oczekiwania na umieszczenie nie jest dłuższy niż 3 miesiące. Umieszczenie w d.p.s. wymaga uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego. Po drugie – okoliczności sprawy, jak stanowi art. 54 ust. 2 u.p.s. mogą wskazywać inaczej; innymi słowy rzecz ujmując, okoliczności sprawy mogą spowodować, że osoba zostanie skierowana do d.p.s., który nie będzie zlokalizowany najbliżej jej miejsca zamieszkania. O jakie okoliczności sprawy chodzi ustawodawca tego nie wyjaśnia, co za tym idzie kwestia ta pozostaje w zakresie dyskrecjonalnych uprawnień organu prowadzącego postępowanie. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, iż ten swoisty luz decyzyjny wymaga uwzględnienia interesu (oczekiwań, roszczeń) strony, o ile nie koliduje to wyraźnie z interesem publicznym. Jeśli okoliczności sprawy wskazują "inaczej" to właściwy organ nie musi kierować osoby do d.p.s. zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania; a contraio – może kierować ja do d.p.s. położonego dalej. Po trzecie – jeśli okres oczekiwania na umieszczenie jest dłuższy niż 3 miesiące, osobę zainteresowaną kieruje się na jej wniosek, do d.p.s., zlokalizowanego "jak najbliżej miejsca zamieszkania", w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Po czwarte - zasady ustalone wyżej, jak należy wnosić z rezultatów wykładni logicznej art. 54 ust. 2 i 2a w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.s., znajdują zastosowanie jeśli zachodzi możliwość kierowania do d.p.s., prowadzonego przez podmiot publiczny lub na zlecenie takiego podmiotu, znajdującego się na terenie gminy bądź powiatu. W sytuacji kiedy brak miejsc w d.p.s. o zasięgu gminnym lub powiatowym, gmina może kierować osoby tego wymagające do d.p.s., który nie jest prowadzony na zlecenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) lub starosty. Jak zauważa I.Sierpowska: "W ust. 2 art. 65 u.p.s. ustawodawca przewiduje możliwości korzystania przez jednostki samorządowe z usług niepublicznych domów pomocy społecznej bez zlecania zadań. Dotyczy to sytuacji, w których osobom wymagającym opieki nie można zapewnić miejsca w placówce publicznej. Warunkiem skierowania do jednostki prywatnej jest brak wolnych miejsc w publicznym domu pomocy społecznej o zasięgu lokalnym (gminnym i powiatowym)." (por. komentarz do art. 65. Lex). Zwroty użyte przez ustawodawcę w art. 54 ust. 2 i 2a – d.p.s. "zlokalizowany jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej" należy rozumieć jako d.p.s. zlokalizowany jak najbliżej miejsca zamieszkania, pozostający w obrębie gminy lub powiatu właściwych dla miejsca zamieszkania osoby kierowanej. Zasadą, jak należy wnosić z analizy art. 54 ust. 2 i 2a w zw. z art. 65 ust. 1 i 2 u.p.s., będzie kierowanie do d.p.s. prowadzony przez podmiot publiczny lub niepubliczny na zlecenie publicznego, o ile taki działa na terenie gminy lub powiatu.. Jeśli zatem na terenie gminy lub powiatu nie ma odpowiedniego d.p.s. to gmina może kierować osobę do położonego na terenie innego powiatu: publicznego d.p.s., niepublicznego d.p.s. prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też do niepublicznego d.p.s. prowadzonego bez zadań zleconych. Przy skierowaniu do d.p.s., który nie jest prowadzony na zlecenie wójta, nie obowiązuje kryterium związane z jak bliskością lokalizacji. Stan faktyczny sprawy, w skrócie rzecz ujmując, polega na tym, że S.G. spełnia przesłanki określone w art. 54 ust. 1 u.p.s. do umieszczenia go w domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Gmina S., która nie ma prowadzonego na swoim terenie d.p.s., proponowała mu skierowanie do d.p.s. w Z. lub w B.. Natomiast skarżący, ze względów wyznaniowych, żądał skierowania do jednego z domów pomocy społecznej prowadzonych przez Fundację A dla [...]. Prezydent Miasta S., w drodze decyzji administracyjnej, odmówił skierowania do jednego ze wskazanych przez skarżącego d.p.s. przyjmując założenie, iż nie jest to dopuszczalne w sytuacji, kiedy zachodzi możliwość umieszczenia w okresie 3 miesięcy w d.p.s. prowadzonym przez podmiot publiczny. Nie budzi wątpliwości, iż skarżący spełniał warunki określone w art. 54 ust. 1 u.p.s. uzasadniające skierowanie go do d.p.s. Jak wynika z akt sprawy, na terenie Gminy S. nie ma d.p.s. odpowiedniego dla skarżącego typu (dla osób przewlekle somatycznie chorych). Wobec tego zastosowanie w tej sprawie winien znaleźć art. 65 ust. 2 dopuszczający możliwość skierowania do d.p.s. prowadzonego przez podmiot prywatny, nie działający w ramach zadań zleconych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku określonym w art. 65 ust. 2 u.p.s. wybór należy do Gminy. W ocenie Sądu, o podejmowanym rozstrzygnięciu powinny w pierwszym rzędzie decydować okoliczności sprawy, o jakich mowa w art. 54 ust. 2 u.p.s. Skoro ustawodawca dopuszcza, w drodze wyjątku, możliwość skierowania do d.p.s. odpowiedniego typu, który nie jest lokalizowany najbliżej miejsca zamieszkania kierowanego ze względu na okoliczności sprawy, nie ograniczając w żaden sposób rodzaju d.p.s. w zależności od podmiotu, który go prowadzi (a więc może to być i podmiot prywatny działający bez zlecenia), to tym bardziej w sytuacji, kiedy chodzi o skierowanie na podstawie art. 65 ust. 2 u.p.s., gdzie nie ma żadnych ograniczeń podmiotowych, należy uwzględniać okoliczności sprawy. W świetle poczynionych wyżej ustaleń brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, prezentowanego przez organ I i II instancji w rozpatrywanej sprawie, zgodnie z którym skierowanie do d.p.s. prowadzonego przez podmiot niepubliczny, nie działający jednak w ramach zadania zleconego w tym zakresie, nie jest możliwe jeśli Gmina oferuje skierowanie do d.p.s. prowadzonego przez podmiot publiczny, zlokalizowanego na terenie innej Gminy (Z. B.). Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa materialnego zawartymi w art. 54 ust. 2 i 2a w zw. z art. 65 ust. 2 u.p.s. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt oraz poprzedzający go akt na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy i naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 cyt. ustawy.