II GSK 999/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1277/13 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 8 marca 2013 r. nr DZF-IV-0260-9-ŁP/13 w przedmiocie zobowiązania do zapłaty odsetek oddala skargę kasacyjną. W dniu 27 sierpnia 2010 r. Województwo Mazowieckie, działające przez Mazowiecką Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych (dalej jako MJWPU), zawarło z Miastem Stołecznym Warszawa - Dzielnica Praga Północ (dalej również jako Beneficjent) umowę o dofinansowanie projektu "Gimnazjalisto sam zaplanuj swoją karierę", nr UDA-POKL.07.02.01-14-019/09-00. W załączniku do umowy wskazano okres, za jaki składany będzie wniosek o płatności od dnia 2 sierpnia 2010 r. do dnia 31 grudnia 2010 r. Na wniosek Beneficjenta realizacja projektu została przesunięta na okres od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. W następstwie kolejnego wniosku Beneficjenta o przesunięcie terminu realizacji, projekt miał być realizowany w okresie od dnia 1 października 2011 r. do dnia 29 lutego 2012 r. W dniach 19 i 24 października 2011 r. Beneficjent otrzymał dofinansowanie w formie zaliczki w łącznej kwocie 282.922,82 zł. Zgodnie z harmonogramem płatności, zatwierdzonym przez MJWPU w dniu 30 września 2011 r., stanowiącym załącznik do umowy o dofinansowanie, Beneficjent miał obowiązek złożyć wniosek o płatność za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., w wynikającym z umowy terminie 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, a więc do dnia 16 stycznia 2012 r. Całość otrzymanych środków powinien natomiast rozliczyć wnioskiem o płatność za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 29 lutego 2012 r. Beneficjent złożył dwa wnioski o płatność obejmujące okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. tj.: ▪ w dniu 30 listopada 2011 r. złożył wniosek o płatność za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. ▪ w dniu 3 lutego 2012 r. złożył wniosek o płatność za okres od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Wnioski zostały złożone na kwotę zerową. MJWPU działając na podstawie art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w dniu 15 marca 2012 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zapłaty przez Beneficjenta odsetek z tytułu nierozliczenia we wniosku o płatność kwoty, która stanowi 70% przekazanej transzy dofinansowania oraz z tytułu nieterminowego złożenia wniosku o płatność dla projektu "Gmnazjalisto sam zaplanuj swoją karierę". Decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r., nr 65/2012 MJWPU na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 67 w związku z art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm. - dalej jako u.f.p.), § 3 ust. 2 pkt 12a porozumienia z dnia 14 sierpnia 2007 r. nr SR.EFS.1/MJ/07 w sprawie dofinansowania działań w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartego pomiędzy Zarządem Województwa Mazowieckiego a Mazowiecką Jednostką Wdrażania Programów Unijnych oraz art. 104 § 1 k.p.a, zobowiązała Beneficjenta do zapłaty kwoty 8.147 zł z tytułu odsetek naliczonych w związku z nierozliczeniem we wniosku o płatność kwoty, która stanowi 70% przekazanej transzy dofinansowania oraz z tytułu nieterminowego złożenia do MJWPU wniosku o płatność dla ww. projektu. Po rozpatrzeniu odwołania Beneficjenta Minister Rozwoju Regionalnego decyzją z dnia 8 marca 2013 r., nr DZF-IV-0260-9-ŁP/13 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z § 10 ust. 1 umowy Beneficjent zobowiązany był do złożenia wniosku o płatność zgodnie z harmonogramem płatności, o którym mowa w § 8 ust. 1, a więc w terminie 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, z zastrzeżeniem, że końcowy wniosek o płatność składany jest w terminie do 30 dni kalendarzowych od dnia zakończenia okresu realizacji projektu. W § 10 ust. 6 umowy przewidziano, iż w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę stanowiącą co najmniej 70% łącznej kwoty przekazanych wcześniej transz dofinansowania w terminie wynikającym z harmonogramu płatności, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Powyższy przepis dotyczy wniosków o płatność, które zgodnie z harmonogramem płatności składane są w celu przekazania kolejnej transzy dofinansowania oraz końcowego wniosku o płatność. Minister przywołał także art. 189 ust. 3 u.f.p., zgodnie z którym w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie ust. 4, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. W momencie złożenia przez Beneficjenta pierwszego wniosku o płatność (za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r.), tj. w dniu 30 listopada 2011 r., obowiązywał harmonogram z dnia 19 października 2011 r. Jednocześnie, wbrew zobowiązaniom wynikającym z obowiązującego harmonogramu, ww. wniosek miał jedynie charakter cząstkowy. Beneficjent nie rozliczył w nim żadnych wydatków, nie przedstawił informacji co do postępu rzeczowego projektu, a jedynie poinformował o kolejnych przesunięciach w jego realizacji, sygnalizując jednocześnie chęć złożenia wniosku o dokonanie zmian w harmonogramie realizacji projektu. Wniosek taki złożył w dniu 5 grudnia 2011 r., proponując przesunięcie realizację projektu na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 maja 2012 r. Dnia 21 grudnia 2011 r. MJWPU udzieliła negatywnej odpowiedzi w zakresie kolejnej zmiany okresu realizacji projektu, zaś 29 grudnia 2011 r. wezwała Beneficjenta do skorygowania złożonego przez niego wniosku o płatność w terminie 5 dni roboczych od otrzymania przez niego ww. informacji. Ostatecznie Beneficjent złożył skorygowaną wersję pierwszego wniosku o płatność dnia 20 stycznia 2012 r. za okres rozliczeniowy od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. Drugi wniosek o płatność, złożony dnia 3 lutego 2012 r., obejmował okres rozliczeniowy od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. i wymagał korekty, której Beneficjent dokonał dnia 10 lutego 2012 r. Jednocześnie, w przypadku drugiego wniosku o płatność wezwano Beneficjenta do zapłaty w terminie 14 dni odsetek w kwocie 8.147 zł w związku z nierozliczeniem co najmniej 70% otrzymanych transz dofinansowania przy jednoczesnym złożeniu wniosku o płatność, w którym zawnioskowano o kolejną transzę. W dniu 24 stycznia 2012 r. MJWPU poinformowała Beneficjenta o numerze rachunku bankowego, na który należy dokonać zwrotu środków niewykorzystanych w danym roku budżetowym, na który następnego dnia Beneficjent zwrócił całość otrzymanych i niewykorzystanych środków. Minister stwierdził, iż w ciągu 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, Beneficjent powinien był, zgodnie z obowiązującym go harmonogramem płatności, zawnioskować o kolejną transzę dofinansowania i wnioskiem za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 29 lutego 2012 r. rozliczyć całość otrzymanych środków. Niemniej jednak, w wyniku złożenia przez Beneficjenta wniosku o płatność za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. doszło do podziału pierwszego okresu rozliczeniowego bez stosownej podstawy w zatwierdzonym harmonogramie płatności, przy czym zmiany w harmonogramie płatności mogły być dokonywane we wniosku o płatność, ale dla swojej skuteczności i mocy obowiązującej wymagały akceptacji MJWPU. Beneficjent zobowiązany był zatem - jak twierdzi Minister - do złożenia wniosku o płatność za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., a w przypadku uznania przez MJWPU złożonego przez niego wniosku "cząstkowego" za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r., do złożenia kolejnego wniosku o płatność za grudzień 2011 r. w terminie i na warunkach obowiązujących jak dla wniosku za cały okres październik-grudzień 2011 r. Tym samym Beneficjent powinien złożyć drugi wniosek o płatność w terminie do 16 stycznia 2012 r. i rozliczyć minimum 70% otrzymanych środków oraz zawnioskować o kolejną transzę dofinansowania. Minister wskazał także, iż kwestia zwrotu niewykorzystanych środków nie stanowiła podstawy wezwania Beneficjenta do zapłaty odsetek, jak i nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. To, że dnia 5 grudnia 2011 r. Beneficjent zawnioskował o dokonanie zmiany wniosku o dofinansowanie projektu poprzez kolejne przesunięcie okresu jego realizacji nie oznacza, iż mógł on wstrzymać się od obowiązku realizacji projektu w dotychczasowym kształcie (§ 3 ust. 1 umowy). MJWPU nie miała obowiązku akceptować proponowanych przez Beneficjenta zmian. W piśmie z dnia 21 grudnia 2011 r. poinformowała go o braku przesłanek umożliwiających wprowadzenie kolejnej zmiany terminu realizacji projektu. W ocenie Ministra, powyższe stanowisko MJWPU stanowi wyczerpującą odpowiedź na maila Beneficjenta z dnia 6 grudnia 2012 r., który dotyczył zwrotu środków w związku ze złożonym wnioskiem o zmianę w harmonogramie realizacji projektu. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności przedmiotowej sprawy wskazują, że MJWPU miała nie tylko prawo odmówić dokonania kolejnej zmiany w zakresie przesunięcia okresu realizacji projektu, ale również uzasadnione do tego podstawy. Ponad roczne przesunięcie w okresie realizacji projektu na wniosek Beneficjenta oraz sytuacja, kiedy środki dofinansowania zostały w końcu przekazane na rachunek projektu uzasadniały oczekiwania MJWPU, że Beneficjent wywiąże się z zaciągniętego zobowiązania. Natomiast fakt, że Beneficjent po okresie rozliczeniowym, w którym zobowiązany był do rozliczenia przynajmniej 70% przekazanej w październiku 2011 r. transzy dofinansowania, zwrócił te środki, nie ma wpływu na obowiązek naliczenia odsetek na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. Odnosząc się do stanowiska Beneficjenta, wskazującego na niemożność rozliczenia przekazanej mu zaliczki, z uwagi na jej zwrot w całości, organ podniósł, że obowiązek rozliczenia przekazanego dofinansowania dotyczył okresu rozliczeniowego do dnia 31 grudnia 2011 r., kiedy zaliczka była w posiadaniu Beneficjenta. Również późniejsze zdarzenia i okoliczności, które wystąpiły po tym okresie rozliczeniowym, takie jak złożenie wniosku o rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu, nie miały wpływu na obowiązek naliczenia odsetek. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Beneficjent, zaskarżając je w całości i formułując szereg zarzutów wskazujących na wadliwe rozpoznanie sprawy. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1277/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skarżącej dotyczących wadliwego obciążenia jej obowiązkiem zwrotu odsetek naliczonych na podstawie art. 189 ust. 3 u.f.p. Biorąc pod uwagę treść § 3 umowy z dnia 27 sierpnia 2010 r. o dofinansowanie projektu WSA stwierdził, że Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z umową oraz oświadczył, iż zapoznał się z treścią wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 6 umowy. Wspomniane wytyczne zostały wydane przez Ministra Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (aktualny tekst jednolity z 2014 r., poz. 1649 ze zm.). Wytyczne te stanowią część obowiązującej procedury związanej z wyłonieniem, a następnie realizacją projektów. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 umowy okres realizacji projektu jest zgodny z okresem wskazanym we wniosku, zaś zgodnie z ust. 3 projekt miał być realizowany w oparciu o harmonogram realizacji załączony do wniosku. W § 8 umowy przewidziano m.in., że dofinansowanie na realizację projektu jest wypłacane w formie zaliczki w wysokości określonej w harmonogramie płatności stanowiącej załącznik nr 4 do umowy, z zastrzeżeniem ust. 3 § 9 umowy, nadto że Beneficjent sporządza wspomniany harmonogram płatności w porozumieniu z Instytucją Wdrażającą (Instytucją Pośredniczącą II stopnia) oraz, że harmonogram płatności może podlegać aktualizacji, w szczególności we wniosku o płatność, o którym mowa w § 9 ust. 1 pkt 1 przed przekazaniem kolejnej transzy, przy czym wspomniana aktualizacja jest skuteczna pod warunkiem jej akceptacji przez Instytucję Wdrażającą w terminie, o którym mowa w § 10 ust. 2 i nie wymaga formy aneksu do umowy. W § 10 umowy przewidziano m.in. że Beneficjent składa wniosek o płatność zgodnie z harmonogramem płatności, o którym mowa w § 8 ust. 1 w terminie 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego oraz że Instytucja Wdrażająca (Instytucja Pośrednicząca II stopnia) dokonuje weryfikacji formalno-rachunkowej i merytorycznej wniosku o płatność w terminie do 20 dni roboczych od daty jego otrzymania jak również, że w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę stanowiącą co najmniej 70% łącznej kwoty przekazanych wcześniej kwot dofinansowania lub w terminie wynikającym z harmonogramu płatności, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Zdaniem WSA niesporne jest, że skarżąca, zgodnie ze zaktualizowanym i obowiązującym harmonogramem płatności, miała obowiązek złożyć wniosek o płatność za okres od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. w terminie określonym w umowie o dofinansowanie, tzn. w ciągu 10 dni roboczych od zakończenia okresu rozliczeniowego, czyli do dnia 16 stycznia 2012 r. Skarżąca złożyła za powyższy okres rozliczeniowy dwa wnioski o płatność (z dnia 30 listopada 2011 r. i 3 lutego 2012 r.), co doprowadziło, jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do nieuzasadnionego - w świetle zapisów obowiązującego harmonogramu - podziału okresu rozliczeniowego. Zdaniem WSA, brak jest podstaw do przyjęcia, by złożony przez skarżącą w dniu 30 listopada 2011 r. wniosek potraktować jako ,,cząstkowy’’ skoro możliwość jego złożenia nie została w żaden sposób przewidziana ani zaaprobowana przez MJWPU. Skarżąca nie została zwolniona z obowiązku złożenia wniosku dotyczącego pełnego okresu rozliczeniowego (od dnia 1 października 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r.) w terminie do 16 stycznia 2012 r. Samo złożenie przez skarżącą w dniu 5 grudnia 2011 r. wniosku o przesuniecie okresu realizacji projektu, nie uwzględnionego przez MJWPU, nie upoważniało jej do wstrzymania realizacji projektu, ponieważ zgodnie z § 3 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu skarżąca zobowiązana była do jego realizacji zgodnie z aktualnym wnioskiem. WSA w Warszawie uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne stało się naliczenie, a następnie określenie w decyzji odsetek należnych od skarżącej, przewidzianych w art. 189 ust. 3 u.f.p. W sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej jest mowa w umowie a także w treści § 5 i § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (Dz. U. Nr 223, poz. 1786 ze zm. - dalej jako rozporządzenie w sprawie zaliczek). Powyższe przepisy nie wyłączają obowiązku naliczenia odsetek w sytuacji, gdy Beneficjent zwraca, otrzymane tytułem zaliczki, środki finansowe po upływie okresu rozliczeniowego. W rozpatrywanej sprawie obowiązek rozliczenia przyznanego dofinansowania dotyczył okresu do dnia 31 grudnia 2011 r., tj. czasu kiedy niespornie zaliczka znajdowała się w dyspozycji skarżącej. Dlatego też bez znaczenia dla oceny prawidłowości naliczenia odsetek pozostają argumenty formułowane w kontekście okoliczności zaistniałych po dniu 31 grudnia 2011 r., w tym także zwrot zaliczki w dniu 25 stycznia 2012 r. Nieuzasadnione w ocenie WSA jest twierdzenie, że kwestia obciążenia skarżącej odsetkami nie została uregulowana w umowie o dofinansowanie projektu w związku z czym brak jest podstaw do naliczenia tych odsetek. Twierdzeniu w powyższym zakresie przeczy wprost treść powoływanych powyżej zapisów umowy o dofinansowanie (§ 10 ust. 6). Tym samym nietrafne jest wywodzenie przez skarżącą, że w sprawie naruszono art. 30 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który przewiduje, że podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie, która określa prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. W ocenie Sądu pierwszej instancji nieuzasadnione są zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady legalności działania organów oraz określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Minister, zgodnie z wymogami art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadził czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nieuzasadniony jest zarzut dotyczący zbyt formalistycznego prowadzenia postępowania, który w zasadzie nie został uzasadniony, gdyż powołane w tym zakresie orzecznictwo sądów odnosi się do procedury odwoławczej uregulowanej w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która nie miała w niniejszej sprawie zastosowania. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosło Miasto Stołeczne Warszawa Dzielnica Praga-Północ, zaskarżając je w całości. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię albo niewłaściwe zastosowanie: a) art. 189 ust. 3 u.f.p. poprzez błędne uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość naliczenia odsetek jak dla zaległości podatkowych liczonych od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność tj. za okres od dnia 19 października 2011 r. do dnia 3 lutego 2012 r. za który odsetki naliczono w kwocie 6.973,39 zł oraz za okres od dnia 24 października 2011 r. do dnia 3 lutego 2012 r. w kwocie 1.173,63 zł w sytuacji, gdy beneficjent w dniu 25 stycznia 2012 r., tj. natychmiast w dniu następnym po dniu otrzymania od organu numeru rachunku bankowego, dokonał zwrotu całej kwoty otrzymanej zaliczki, a jednocześnie wnioskami wcześniejszymi (z dnia 30 listopada 2011 r. i z dnia 5 grudnia 2011 r.) oraz w prowadzonej na bieżąco korespondencji informował organ, że ze względu na obiektywne przeszkody nie jest możliwe realizowanie projektu, wobec czego nie realizuje (i nierozlicza) żadnych wydatków (stąd tzw. wnioski zerowe) oraz prosił, a później domagał się, podania numeru rachunku bankowego, na który zwróci pieniądze z zaliczki. Sąd pierwszej instancji niewłaściwie odczytał treść normy prawnej ukształtowanej w przepisie art. 189 ust. 3 u.f.p. albo dokonał jej błędnego zastosowania w procesie subsumcji. Sankcja opisana w art. 189 ust. 3 u.f.p. jest zarezerwowana do innych stanów faktycznych niż zaistniały w niniejszej sprawie. Sąd ocenił, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował przepis art. 189 ust. 3 u.f.p., podczas gdy, zdaniem skarżącego, brak podstaw do oceny działania organu polegającego na zastosowaniu sankcji w postaci naliczenia odsetek, jako działania prawidłowego w oparciu o tenże przepis. Ze wskazanego w decyzji powodu nierozliczenia we wniosku o płatność kwoty 70% przekazanej transzy dofinansowania oraz z tytułu nieterminowego złożenia wniosku o płatność, nie można nałożyć sankcji przewidzianej w art. 189 ust. 3 u.f.p. b) § 5 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie warunków i trybu udzielania i rozliczania zaliczek oraz zakresu i terminów składania wniosków o płatność w ramach programów finansowanych udziałem środków europejskich poprzez błędne uznanie, że przepis ten w ogóle dopuszcza możliwość złożenia wniosku o płatność w sytuacji, gdy beneficjent, który nie poniósł żadnych wydatków, w tym w szczególności wydatków kwalifikowanych i nie będzie ich ponosił z powodu niemożności realizacji projektu, nie może dokonać rozliczenia zaliczki w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia, skoro "rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność złożonych do właściwych instytucji (...)". W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten należy rozumieć literalnie, jako obowiązek beneficjenta rozliczenia we wniosku o płatność wydatków faktycznie poniesionych przez beneficjenta ze środków przekazanych mu na podstawie umowy o dofinansowanie. Skoro beneficjent nie wydatkował środków z zaliczki i środki te zwraca w całości, nie ma możliwości, a tym samym obowiązku rozliczenia się z wydatków, których nie poniósł, a więc nie składa wniosku o płatność. Świadczy o tym nie tylko wykładnia gramatyczna przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, lecz również i przede wszystkim prawidłowe odczytanie przepisu § 3, który kształtuje warunki i tryb udzielania zaliczek oraz reguluje obowiązek rozliczenia zaliczek udzielanych w transzach, warunkując wypłatę kolejnej transzy rozliczeniem transzy poprzedniej. 2. przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku w istocie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, choć formalnie uzasadnienie zawiera takie wywody lecz są one na tyle ogólnikowe, że nie pozwalają prześledzić toku rozumowania Sądu. W części uzasadnienia wyroku zawierającej wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w szczególności dlaczego zasadne stało się naliczenie, a następnie określenie w decyzji, odsetek należnych od skarżącej, za co zostały naliczone odsetki, czy za nierozliczenie we wniosku o płatność kwoty, która stanowi 70% kwoty przekazanej transzy dofinansowania, czy z tytułu nieterminowego złożenia wniosku o płatność, czy też może za obydwa tytuły łącznie (sformułowanie z decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r.), czy może odsetki zostały naliczone w związku ze złożeniem wniosku o płatność nie w terminie i nie na kwotę wynikającą z obowiązującego harmonogramu płatności (jak to sformułował Minister Rozwoju Regionalnego w decyzji z dnia 3 marca 2013 r.), dlaczego okoliczności zaistniałe po dniu 31 grudnia 2011 r., w tym także zwrot zaliczki w dniu 25 stycznia 2012 r. są bez znaczenia dla oceny prawidłowości naliczenia odsetek. Skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; 2. orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych alternatywnie wniósł o: 3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Beneficjent podniósł, iż nałożony na niego obowiązek zapłaty odsetek nie ma umocowania w przepisach rangi ustawowej, aktach wykonawczych, ani też w umowie o dofinansowanie. Jego zdaniem, ani ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ani też ustawa o finansach publicznych i wydane do niej akty wykonawcze nie odnoszą się do sytuacji, w której beneficjent lojalnie i w zaufaniu do organu, mając świadomość, że nie uda mu się wykorzystać otrzymanych środków, informuje organ, że dokona ich zwrotu po podaniu mu właściwego numeru rachunku bankowego. Przepis art. 189 ust. 3 u.f.p. nakazujący zwrot należności wypłaconych jako zaliczka na pokrycie projektu ma charakter sankcyjny i winien być wykładany ściśle, bowiem chroni środki publiczne przed niedozwolonym zachowaniem beneficjentów. Działaniu skarżącej nie można jednak przypisać takiego charakteru, zatem nie można wobec niej stosować sankcji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż przepis art. 189 ust. 3 u.f.p. wskazuje, że w sytuacji gdy beneficjent nie zrealizuje swoich obowiązków w sposób prawidłowy, tj. nie złoży wniosku w terminie lub wniosek zostanie złożony na niewłaściwą kwotę, to właściwy organ wydaje decyzję o zapłacie odsetek. Zwrot w dniu 25 stycznia 2012 r. kwoty wypłaconych zaliczek nie może wywrzeć wpływu na ocenę zachowania skarżącej w świetle regulacji art. 189 ust. 3 u.f.p. oraz umowy. Nie ulega wątpliwości, iż skarżąca nie dopełniła obowiązku złożenia do dnia 16 stycznia 2012 r. wniosku o płatność, nie obejmując tym samym kwoty wydatków. Treść art. 189 ust. 3 u.f.p. oznacza odpowiedzialność za skutek, bez znaczenia są tu zatem powody niezłożenia wniosku o płatność w terminie lub na odpowiednią kwotę. Argumenty podnoszone przez skarżącą są obojętne dla odpowiedzialności wynikającej z art. 189 ust. 3 u.f.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu § 5 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 18 grudnia 2009 r., wskazano na wybiórczość analizy tej regulacji dokonanej przez skarżącą. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego lub na zwrocie zaliczki. Jak wynika zatem z wykładni gramatycznej, do której odwołuje się skarżąca, rozliczenie zaliczki może polegać na złożeniu stosownego wniosku wskazującego wydatki beneficjenta bądź na zwrocie zaliczki. Żadna z tych czynności nie została jednak w niniejszej sprawie wykonana w sposób odpowiadający wymogom ustawy, rozporządzenia i umowy. Skarżąca złożyła wniosek po upływie przewidzianego terminu, objęła nim niewłaściwą kwotę wydatków, zaś zwrot zaliczki został również dokonany po upływie terminu przewidzianego na jej rozliczenie. Wobec powyższego nie jest zasadne twierdzenie, że nałożony na Beneficjenta obowiązek zapłaty odsetek nie ma żadnej podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano, iż WSA w sposób wyczerpujący i logiczny uzasadnił wywód zawarty w zaskarżonym orzeczeniu. W szczególności wykazał, iż skarżąca nie zrealizowała spoczywającego na niej obowiązku złożenia wniosku o płatność w określonym terminie i na określoną kwotę. Wiosek taki wynika z literalnego brzmienia uzasadnienia wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca swym zachowaniem postąpiła w sposób sprzeczny z treścią umowy (§ 10 ust. 6), a także powołanymi przepisami prawa. Z analizy uzasadnienia wynika zatem w sposób bezsporny, że odsetki naliczone zostały w związku z tym, iż skarżąca złożyła wniosek o rozliczenie płatności po terminie, a ponadto również rozliczenie obejmowało niewłaściwą kwotę. Takie stwierdzenie pozostaje w zgodzie z rozstrzygnięciami organów administracyjnych, zaś w żadnym stopniu nie negują go różnice stylistyczne w sformułowaniach użytych przez organy administracyjne w toku postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie. Strona wnosząca środek odwoławczy podniosła w nim zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak również zarzut uchybienia proceduralnego. W związku z treścią art. 188 p.p.s.a. w pierwszej kolejności celowe jest więc odniesienie się do zarzutu naruszenia procedury sądowoadministracyjnej. Miasto Stołeczne Warszawa, w ramach zarzutu procesowego, oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2, kwestionuje prawidłowość wywiązania się przez Sąd pierwszej instancji z obowiązków określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie WSA nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie posługując się sformułowaniami ogólnymi, oddalił skargę. Nie jest więc możliwe, jak twierdzi autor środka odwoławczego, prześledzenie toku rozumowania tego Sądu. Widać to w szczególności na tle wyjaśnień za co organy naliczyły odsetki, tj. czy za nierozliczenie we wniosku o płatność kwoty stanowiącej 70% przekazanej transzy dofinansowania, czy też za nieterminowe złożenie wniosku o płatność, czy wreszcie za obydwa te tytuły łącznie, czy jak twierdził organ odwoławczy za złożenie wniosku o płatność nie w terminie i nie na kwotę wynikającą z obowiązującego harmonogramu płatności. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje powyższy zarzut za oczywiście chybiony. Analizując go nie sposób nie odnieść wrażenia, iż strona skarżąca po prostu kontestuje wydany w jej sprawie wyrok, bez zgłębienia jego istoty. NSA prezentuje odmienne stanowisko w kwestii jasności i w związku z tym "instancyjnej weryfikowalności" kontrolowanego orzeczenia WSA, w tym jego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji w sposób kompletny wyjaśnił swój wywód, prezentując na tle stanu faktycznego sprawy pogląd, iż skarżąca nie wywiązała się z obowiązku złożenia wniosku o płatność, po pierwsze w terminie, a po drugie na określoną kwotę. Z przyjętego opisu stanu faktycznego wynika, co jest bezsporne, iż skarżąca nie złożyła prawidłowego wniosku o płatność w terminie przewidzianym harmonogramem, a przez to nie rozliczyła, w wymaganym okresie, przekazanej jej transzy dofinansowania w co najmniej 70%. Nie ma wątpliwości, iż WSA rozróżniał obie te sytuacje rodzajowe dostrzegając, iż ziszczenie się chociażby jednej z nich (np. niezłożenie wniosku lub złożenie go ale nierozliczenie w nim w odpowiedniej kwocie przekazanej transzy pomocy) pociąga za sobą obowiązek naliczenia odsetek. Na tle uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie może być sporu o to, co konkretnie ocenił WSA i za jakie uchybienia, w kontekście stanu faktycznego sprawy, w tym składania częściowych wniosków o płatność z wykazaniem zerowego rozliczenia przekazanej transzy dofinansowania, ma w sprawie do czynienia. Zasadnie również wskazuje organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż o niejasności wywodu WSA nie mogą świadczyć różnice stylistyczne w sformułowaniach użytych przez organy administracyjne obu instancji (organ I instancji używa zwrotów: nierozliczenie we wniosku o płatność kwoty stanowiącej 70% przekazanej transzy dofinansowania i nieterminowe złożenie wniosku o płatność, czy też obydwa te tytuły łącznie, zaś organ II instancji opisuje te same zjawiska zwrotami: złożenie wniosku o płatność nie w terminie i nie na kwotę wynikającą z obowiązującego harmonogramu płatności). Nie może to świadczyć o niezrozumieniu istoty sprawy przez WSA czy też o wadliwej jej kontroli, która nie poddaje się weryfikacji w trybie instancyjnym. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest chybiony. Chybione są także zarzuty naruszenia prawa materialnego, oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1a i 1b. Analiza pierwszego z nich wskazuje, iż autor środka odwoławczego upatruje wadliwości zastosowania art. 189 ust. 3 u.f.p. względem ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Należy w związku z tym zauważyć, iż w art. 189 ust. 3 u.f.p. ustawodawca stwierdził, iż w przypadku niezłożenia wniosku o płatność na kwotę lub w terminie, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie zaliczek, od środków pozostałych do rozliczenia, przekazanych w ramach zaliczki, nalicza się odsetki jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków do dnia złożenia wniosku o płatność. Przepis ten jest w ocenie NSA klarowny. Przewiduje obowiązek uiszczenia odsetek w - co do zasady - dwóch rodzajowych sytuacjach, tj. beneficjent spóźnił się ze złożeniem wniosku o płatność lub też złożył go w terminie, jednakże nie rozliczył wymaganej (procentowo) kwoty zaliczki. Oczywiście w sprawie może zaistnieć również swoisty zbieg tych podstaw bowiem beneficjent może złożyć wniosek po terminie i jednocześnie nie rozliczyć w wymaganej części przekazanej mu zaliczki. W takim przypadku odsetki będą liczone od innej kwoty i w innym przedziale czasowym dla sytuacji złożenia wniosku po terminie, od innej zaś kwoty i przedziału czasowego dla nierozliczenia zaliczki w wymaganej procentowo kwocie (do czasu wywiązania się z obowiązku rozliczenia). Tym samym w ramach stawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie tak naprawdę zarzuca MJWPU, iż ta nie podała numeru rachunku bankowego do zwrotu środków, czym spowodowała opóźnienie w ich terminowym przekazaniu z powodu zaniechania realizacji projektu. Skarżący kasacyjnie zapomina jednak, iż obowiązki związane z rozliczeniem zaliczki obciążają jego oraz o tym, iż zaliczki otrzymała z konkretnego rachunku bankowego na posiadany przez siebie rachunek. Chybiony jest także zarzut naruszenia § 5 ust. 1 i § 3 rozporządzenia w sprawie zaliczek. Strona uważa, iż w sytuacji gdy beneficjent, który nie poniósł żadnych wydatków, w tym w szczególności wydatków kwalifikowanych i nie będzie ich ponosił z powodu niemożności realizacji projektu, to w takiej sytuacji właściwa instytucja nie może wymagać, by dokonał on rozliczenia zaliczki. Skoro bowiem rozliczenie zaliczki polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowanych we wnioskach o płatność złożonych do właściwych instytucji, to oznacza to obowiązek rozliczenia we wniosku o płatność wydatków faktycznie poniesionych przez beneficjenta ze środków przekazanych mu na podstawie umowy o dofinansowanie. Skoro zaś beneficjent nie wydatkował środków z zaliczki i środki te zwraca w całości, nie ma możliwości, a tym samym obowiązku, rozliczenia się z wydatków, których nie poniósł, a więc nie składa wniosku o płatność. Przyjęcie wykładni proponowanej przez skarżącą powodowałoby brak realnego narzędzia dyscyplinującego beneficjentów w terminowym rozliczaniu zaliczek, a przede wszystkim w wykonaniu zaciągniętych zobowiązań, co najmniej współfinansowanych ze środków publicznych. NSA zauważa, iż w ramach wsparcia ze środków unijnych realizowane mają być projekty o wartościowym znaczeniu tak dla beneficjentów jak i państwa. Strona podpisująca umowę o dofinansowanie projektu zaciąga zatem określone nią zobowiązania, w szczególności poddaje się kontroli instytucji odpowiedzialnej za prawidłowe rozdysponowywanie środków publicznych i zobowiązuje się terminowo rozliczyć przekazane jej wsparcie. W projektach unijnych chodzi zatem o to, by przez stymulowanie finansowe danego podmiotu osiągnąć założony w zaakceptowanym projekcie efekt. Należy pamiętać, iż pula środków finansowych na wspieranie projektów ma ograniczony zakres, zatem istotne jest aby trafiły one do podmiotów, które gwarantują ich najpełniejsze wykorzystanie. W niniejszej sprawie beneficjent podjął się realizacji projektu o dużym znaczeniu, bowiem inwestującego w młodzież w wieku gimnazjalnym. Pomimo jednak pobrania zaliczki, której nie musiał pozyskiwać, od początku projekt nie był przez niego realizowany zgodnie z założeniami. Trzykrotnie zmieniano jego harmonogram, w tym jeszcze przed pobraniem zaliczek. Pomimo widocznych trudności beneficjent ostatecznie pobrał zaliczki jednakże nie zrealizował projektu. Zdaniem NSA z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zaliczek wynika, iż rozlicznenie zaliczek polega na wykazaniu przez beneficjenta wydatków kwalifikowalnych we wnioskach o płatność złożonych do właściwej instytucji, w terminach i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie oraz zgodnie z systemem realizacji danego programu operacyjnego, lub na zwrocie zaliczki. Generalnie więc przepis ten zakłada, iż beneficjent poniesie wydatki na realizację projektu, które będzie zobowiązany rozliczyć. Niemniej jednak nie oznacza to wyłączenia spod zakresu tej normy przypadków nieponiesienia wydatków wskutek np. trudności w realizacji projektu. W takich przypadkach beneficjent powinien albo uzyskać zgodę na zmianę realizacji projektu, albo też zwrócić zaliczkę, co jest traktowane na równi z jej rozliczeniem. Nie jest jednak tak, iż zwrot może być dokonany w dowolnym terminie. Beneficjent w tym zakresie winien dochować terminów określonych co do zasady w umowie. Odmienny pogląd uprawniałby go w istocie do dowolnego decydowania o terminie zwrotu środków publicznych. Z omawianej normy prawnej wynika zatem, iż również nieponiesienie jakichkolwiek kosztów kwalifikowalnych nie oznacza zwolnienia beneficjenta z obowiązku rozliczenia zaliczki. Usankcjonowaniem powinności w tym zakresie jest obowiązek organów naliczenia odsetek. Pełnią one rolę swoistej gwarancji prawidłowości i efektywności wykorzystania środków publicznych. W powyższej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 17 16