II SA/Ol 1054/13

Dnia 19 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 29 sierpnia 2013 r., Nr XXXV/522/13 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 26 ust. 5 uchwały Rady Miejskiej w Morągu Nr XXXV/522/13 z dnia 29 sierpnia 2013 r.; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I wyroku nie podlega wykonaniu. W dniu 15 października 2013r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski jako organ nadzoru nad działalnością gminną, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej w Morągu z dnia 29 sierpnia 2013r., nr XXXV/522/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kretowiny, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi wyszczególniono stwierdzone naruszenia: I. organ nadzoru zakwestionował zapisy § 4 ust. 2 pkt 3 i § 8 ust. 1 uchwały ustalające dla oznaczenia UZ przeznaczenie podstawowe pod Dom Seniora oraz § 24 ust. 1 ustalający dla oznaczenia IK (kanalizacja) przeznaczenie podstawowe pod urządzenia przepompowni ścieków. Zdaniem Wojewody zapisy powyższe naruszają art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., obowiązuje obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p"), poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego w związku z ustaleniem konkretnej lokalizacji konkretnych inwestycji. Podniesiono w tym względzie, że ustalenia planu nie powinny wskazywać precyzyjnie jakiego rodzaju inwestycje mają być lokowane na poszczególnych terenach elementarnych. Zapisy planu winny określać jedynie przeznaczenie terenu, zasady kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zarzucono też, że w myśl zapisów uchwały urządzenia przepompowni ścieków mogą zmieniać rejon lokalizacji w celu uelastycznienia procesu inwestycyjnego w tym zakresie. Zdaniem strony skarżącej taki zapis wkracza w kompetencje innych organów administracji publicznej lub innych podmiotów gospodarczych (np. budowlanych, środowiskowych, projektowych); II. organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała narusza zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niejednoznaczne ustalenie przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem MN (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Wskazał, że w § 10 ust. 2 uchwały dopuszczono w ramach przeznaczenia uzupełniającego m.in. realizację obiektów usługowych, bez sprecyzowania np. jaką będą generowały uciążliwość. Zdaniem Wojewody takie ustalenia planu są nieczytelne i mogą oznaczać niedopuszczalne przemieszczenie różnych funkcji na tym terenie oraz prowadzić do sytuacji nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania i tym samym doprowadzać do konfliktów w zagospodarowaniu danego terenu, co narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. Podkreślono w tym względzie, że zapisy planu mogą stanowić podstawę rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych. Przepisy zaś zawarte w aktach prawa miejscowego, które wspólnie z regulacjami ustawowymi stanowią podstawę do dekodowania norm prawnych, podlegających konkretyzacji w ramach procesów stosowania prawa, a tym samym w konsekwencji do ingerencji w sferę prawną osób będących adresatami działań administracji, powinny być redagowane w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości interpretacyjnych; III. Wojewoda wyraził wątpliwość co do legalności następujących zapisów: - § 26 ust. 5 uchwały – zdaniem organu nadzoru przepis ten powtarza i modyfikuje zapis ustawowy. Wyjaśniono, że jeżeli kwestie związane ze współdziałaniem organów w administracyjnym procesie budowlanym, zostały już kompleksowo uregulowane w aktach wyższego rzędu, to określenie tejże materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny należy pojmować jako modyfikację materii aktów wyższego rzędu. Regulowanie tych kwestii inaczej, niż to uczynił ustawodawca, stanowi naruszenie prawa, gdyż działanie to jest sprzeczne z przyjętą zasadą tworzenia aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach prawa. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego są niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy; - § 30 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym uzupełnianie zabudowy w rejonie obszaru zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych winno być poprzedzone badaniami geologicznymi i działaniami w kierunku zabezpieczenia przed występującym zagrożeniem. Wojewoda zarzucił, że przepis ten uzależnia zabudowę od opinii geologicznych, podczas gdy plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego ma zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także bez uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Zaznaczono, że tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi; - § 58 ust. 2 – według Wojewody treść tego przepisu narusza zasady opracowywania zmiany planu miejscowego oraz zasady techniki prawodawczej. Wskazano w tym względzie, że uchwała Nr XI/156/11 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 25 sierpnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy rekreacyjnej, turystycznej i rolniczej w miejscowości Kretowiny w gminie Morąg, zatwierdzonego uchwałą Nr XLVI/641/06 Rady Miejskiej w Morągu z dnia 26 kwietnia 2006 r., określiła w załączniku graficznym granice opracowania, obejmując swym zasięgiem również obszary opracowania określone uchwałą Nr XL/576/05 z dnia 28.12.2005 r. oraz Nr XXXVI/219/97 z dnia 26.03.1997 r. Wojewoda zauważył, że pomimo jednoznacznego oznaczenia granic opracowania zmiany planu, zapis § 58 ust. 2 uchwały wskazuje na dalsze obowiązywanie "starych planów". W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Morągu, reprezentowana przez radcę prawnego T. S., wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się po kolei do stawianych zarzutów organ stwierdził, że: I. zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. jest bezpodstawny. Argumentowano, że kwestionowane w tym zakresie zapisy § 4 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 1 i § 24 dotyczą inwestycji celu publicznego i granice tych terenów wyznaczono zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p.; II. treść § 10 ust. 2 uchwały odnośnie do terenu oznaczonego symbolem MN jest czytelna i pozwala jednoznacznie określić przeznaczenie tego terenu; III. zapisy § 26 ust. 5 oraz § 30 ust. 1 zdanie 3 uchwały nie naruszają prawa, a nawet jeżeli by tak było, to powyższe nie uzasadnia stwierdzenia nieważności całej uchwały a jedynie w tej części; § 58 ust. 2 uchwały jest zgodny z prawem, gdyż uchwała intencyjna nr XI/156/11 z dnia 25 sierpnia 2011r. dotyczyła zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kretowiny, zatwierdzonego uchwałą nr XLVI/641/06 z 26 kwietnia 2006r., który nie dotyczył obszarów, na których obowiązywały ustalenia planów wymienionych w § 58 ust. 2 uchwały. Tym samym zmiana planów nie dotyczyła tych obszarów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej określanej jako p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Morągu z dnia 29 sierpnia 2013r., nr XXXV/522/13 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Kretowiny. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały podnieść należy, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Wojewoda domaga się stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały z uwagi na naruszenie zasad opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wskazać trzeba, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis powyższy wprowadza sankcję nieważności uchwały, za określone w nim naruszenia. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania studium lub planu miejscowego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). Zauważyć tu można, iż większym rygoryzmem nacechowane jest naruszenie zasad sporządzania planu. O ile bowiem naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały, uznawane jest więc za rażące naruszenie prawa. W rozpatrywanym przypadku Sąd nie dopatrzył się naruszenia trybu uchwalania zmiany przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza kwestionowanych zapisów nie potwierdziła także, aby zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania tego aktu prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru powołane zapisy § 4 ust. 2 pkt 3 i § 8 ust. 1 oraz § 24 uchwały podjęto z naruszeniem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ zbyt precyzyjnie określają rodzaje inwestycji, jakie mają być lokowane na terenie oznaczonym symbolem UZ - Dom Seniora oraz IK – kanalizacja. W związku z tym zasadnym jest przytoczyć treść tych przepisów. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały zastosowane na rysunku zmiany planu symbole literowe oznaczają następujące przeznaczenie podstawowe terenów: UZ tereny Domu Seniora. W § 8 ust. 1 planu stwierdzono, że ustala się na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami 1 UZ ÷ 4 UZ z podstawowym przeznaczeniem pod Dom Seniora. W myśl § 8 ust. 2 lit. a-e planu na terenach, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się realizację: obiektów hotelarskich, pensjonatów, budynków gospodarczych, parkingów, ciągów pieszych i pieszo-jezdnych oraz sieci infrastruktury technicznej. Stosownie zaś do § 4 ust. 2 pkt 15 tereny oznaczone symbolem IK to tereny infrastruktury technicznej, a konkretnie kanalizacja. W § 24 ust. 1 uchwały przyjęto, że wyznacza się ustalone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolami 1 IK ÷ 7 IK z podstawowym przeznaczeniem pod urządzenia przepompowni ścieków. Zgodnie ze zdaniem drugim tego paragrafu "Projektowane urządzenia infrastruktury technicznej określają zasady uzbrojenia terenu i w projektach technicznych mogą ulec przesunięciu. Ust. 2 § 24 stanowi, że na terenach, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się realizację zieleni. Organ gminy argumentował, że zapisy powyższe odnoszą się do inwestycji celu publicznego, których lokalizacja wyznaczona została zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Tym samym konieczna jest ocena, czy wskazane inwestycje rzeczywiście mogą być kwalifikowane jako inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Legalną definicję tego pojęcia wprowadza art. 2 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycję celu publicznego stanowią działania o znaczeniu co najmniej lokalnym (gminnym), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zauważyć trzeba, że definicja ta uzależnia zakwalifikowanie danego zamierzenia inwestycyjnego jako celu publicznego zarówno od zasięgu oddziaływania, jak i jego wskazania w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zaś przepisie ustawodawca ustalił zamknięty i konkretny katalog celów publicznych, w związku z czym publicznym może być tylko cel wymieniony wprost w art. 6 pkt 1 – 9 tej ustawy. Natomiast wzmiankowane w pkt 10 tego artykułu "inne cele" to cele określone jako publiczne konkretnie w odrębnych ustawach (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2000 r., OSNA nr 4/2001, poz.186). W konsekwencji przyjmowane jest, że musi to być cel publiczny o przeznaczeniu wyraźnie powiązanym z przeznaczeniem celów wyszczególnionych w art. 6. Zatem, jeżeli charakterystyka przedsięwzięcia odpowiada zakresowi celu publicznego opisanego w art. 6 pkt 1-9, wówczas zamierzenie takie stanowi inwestycję celu publicznego. Stosownie do art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków. Natomiast pkt 6 tego artykułu zalicza do celów publicznych budowę i utrzymanie publicznych domów opieki społecznej. Zestawiając te zapisy ustawy z treścią przytoczonych unormowań zaskarżonego planu miejscowego, stwierdzić należy, że bez wątpienia § 24 ust. 1 uchwały dotyczy inwestycji celu publicznego i na rysunku planu prawidłowo określono granice przepompowni ścieków. Stosownie do art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. w planie miejscowym następuje rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Wbrew sugestiom organu nadzoru, zdanie drugie tego paragrafu nie daje podstaw do twierdzenia, że przepompownia taka może zmienić w ogóle rejon lokalizacji. W ocenie Sądu zapis ten należy odczytywać w ten sposób, że na etapie realizacji uzbrojenia terenu w kanalizację, przepompownie ścieków mogą ulec jedynie nieznacznemu przesunięciu w stosunku do określonych granic i to na trasie projektowanej kanalizacji, bez wkraczania w sposób zagospodarowania sąsiednich terenów. Na uwadze należy mieć tutaj, że chodzi o urządzenia umieszczone pod powierzchnią ziemi, a miejsca te mają być porośnięte zielenią. Odnosząc się natomiast do rozgraniczonego terenu przeznaczonego pod "Dom Seniora" to uznać należy, że przepisy planu nie precyzują, iż inwestycja ta będzie stanowiła dom opieki społecznej. Żaden przepis planu nie konkretyzuje, że ma to być inwestycja celu publicznego. Sama nazwa jedynie domyślnie sugeruje, że ma być to teren przeznaczony do użytkowania przez osoby starsze, co nie determinuje charakteru tej placówki jako publicznej. Podana w § 8 ust. 2 planu charakterystyka tego zamierzenia jest tak ogólnikowa, że daje podstawę do przyjęcia, iż na terenie oznaczonym symbolem UZ możliwa jest realizacja jakiegokolwiek kompleksu hotelarskiego. Tym samym zapisy dotyczące terenu UZ (ze względu na swą ogólnikowość) realizują wymóg określony w art. 4 ust. 1 u.p.z.p., tj. ustalają przeznaczenie terenu oraz określają sposób zagospodarowania i warunki zabudowy tego terenu, o czym stanowi § 52 tej uchwały. Powyższe przekonuje, że przyjęte przez Radę Gminy w Morągu kwestionowane ustalenia nie stanowiły nadużycia władztwa planistycznego gminy. Zważyć należy, że istota władztwa planistycznego gminy polega na tym, iż przepisy omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę (jej organy) do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Oczywiście pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w zgodzie z odrębnymi przepisami prawa i w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że organ gminy musi rozważać, czy planowany sposób zagospodarowania terenów jest zgodny z przepisami odrębnymi, a proponowana lokalizacja inwestycji celu publicznego została należycie wyważona i jest racjonalna. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie wykazał, że w omówionym zakresie doszło do nadużycia prawa. W związku z tym kwestionowane zapisy jako odpowiadające prawu mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Sąd nie podzielił zastrzeżeń organu nadzoru co do treści § 10 ust. 2 uchwały, dopuszczającego na terenie osiedla domów jednorodzinnych (MN) realizację: obiektów usługowych, budynków gospodarczych, garaży, parkingów, ciągów pieszych, sieci infrastruktury technicznej. Unormowanie to należy odczytywać łącznie z pozostałymi zapisami planu odnoszącymi się do sposobu zagospodarowania terenu o danej podstawowej funkcji. Zgodnie z § 5 "przeznaczenie dopuszczalne" to rodzaje przeznaczenia terenu inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. W myśl tego unormowania obiekty usługowe, o których mowa w § 10 ust. 2 mają dotyczyć tylko usług związanych z zamieszkiwaniem, które nie mogą zakłócać realizacji funkcji podstawowej. Zauważyć można, że w przepisie tym nie ma mowy o przemyśle czy produkcji, albo dużych obiektach handlowych. Przepisu tego nie sposób odczytywać więc w ten sposób, że spowoduje on zmianę funkcji podstawowej tego terenu. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że nie budzi wątpliwości, iż rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. A zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znacznie określeń ustawowych, w szczególności określeń zawartych w ustawie upoważniającej. W związku z tym zgodzić należy się z Wojewodą, że treść § 26 ust. 5 uchwały budzi uzasadnione kontrowersje. Przepis ten ustala konieczność dokonywania uzgodnień konserwatorskich dla prac budowlanych polegających na przebudowie, rozbudowie lub rozbiórce obiektów wybudowanych przed 1945r. Unormowanie to modyfikuje zapisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), która wprowadza wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków w przypadku prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy). W obowiązującej ustawowej definicji zabytku, określonej w art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy nie ma mowy o tym, aby miano zabytku przysługiwało tylko obiektom wybudowanym przed 1945r. Zgodnie z ustawową definicją zabytek to nieruchomość będąca dziełem człowieka, stanowiąca świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, której zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Wskazać należy, że samo powtórzenie zapisów ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Zabiegi takie są sprzeczne ze wskazanymi zasadami legislacji prawodawczej i oczywiście niepotrzebne jest powtarzanie w planie zapisów ustawowych statuujących obowiązki inwestora przy realizacji zamierzenia budowlanego. Jednak o ile nie dochodzi przez to do modyfikacji regulacji ustawowych, samo tylko powtórzenie przepisów ustawowych nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały. Zważyć należy tutaj, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Określenie w planie warunków obowiązujących na tym etapie inwestycyjnym na podstawie innych przepisów nie może wywoływać żadnych negatywnych skutków prawnych. W omawianym przypadku nie doszło jednak do prostego powtórzenia regulacji ustawowej, ale jej niedopuszczalnego zmodyfikowania, poprzez ograniczenie obowiązku uzyskania zgody konserwatora zabytków do prac prowadzonych przy obiektach wybudowanych przed 1945 r. Przy czym nie doszło tutaj do naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu uregulowanych w u.p.z.p., a jedynie naruszenia zasad legislacyjnych. Dlatego należało stwierdzić nieważność samego § 26 ust. 5 uchwały, jako rażąco naruszającego powołaną ustawę o ochronie zabytków. Sąd nie znalazł podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego § 30 ust. 1 uchwały. Przepis ten wskazuje, że na terenie objętym planem występują obszary zagrożone osuwaniem się mas ziemnych. Są to tereny wyniesień, skarp, stromych stoków itp. zagospodarowane zielenią trwałą (darń), zadrzewione, w części zabudowane. Tereny zalesione należy pozostawić w dotychczasowym użytkowaniu. Uzupełnienie zabudowy w rejonie obszaru zagrożonego osuwaniem się mas ziemnych winno być poprzedzone badaniami geologicznymi i działaniami w kierunku zabezpieczenia przed występującym zagrożeniem. Sąd nie podziela zastrzeżeń Wojewody, że przepis ten w zdaniu trzecim wprowadza niedopuszczalny warunek. Unormowanie to, dotyczy tylko terenów wyniesień, skarp, stromych stoków i co do zabudowy uzupełniającej, a więc terenów już zabudowanych i w zasadzie odpowiada treści art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który wymaga na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, aby stosownie do potrzeb inwestor przedłożył wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Tym samym w myśl przytoczonych powyżej argumentów unormowanie to nie narusza prawa w sposób istotny. Niezrozumiały jest zarzut, iż przepis § 36 ust. 2 uchwały jest monopolistyczny i dyskryminuje inne podmioty gospodarcze, skoro przepis ten jednoznacznie umożliwia zaopatrzenie w ciepło z różnych źródeł, jedynie z zastrzeżeniem, że mają być to źródła niskoemisyjne. Wymóg ten ma na celu ochronę środowiska, co jest zrozumiałe i nie budzi zastrzeżeń Sądu. Również § 58 ust. 2 uchwały odpowiada prawu. Wskazany przepis pozostawił w mocy, na terenach wyszczególnionych na rysunku planu, zapisy planów z 2005r. i 1997r. Plany te ustalały przeznaczenie odrębnych terenów od tych objętych zmienianym planem z 2006r. i na zasadzie art. 87 ust. 1 u.p.z.p. zachowały moc obowiązującą. Skoro tereny objęte tymi planami włączono do uchwały intencyjnej, a w zakresie tym nie wprowadzono nowych ustaleń, możliwe było utrzymanie ich w mocy w niezmienionym kształcie. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. co do pkt I wyroku. W pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym nie podlega wykonaniu.