II GSK 811/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 847/13 w sprawie ze skargi T. w J. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od T. w J. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 847/13 po rozpoznaniu skargi S. z siedzibą w J. (dalej: strona; skarżąca) na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 11 sierpnia 2011 r. strona zwróciła się do P. o wydanie zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis. Postanowieniem z [..] maja 2012 r. Prezes Zarządu P. odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na dzień 21 lipca 2011 r. w kwocie 71 890 zł, tj. 18 011, 22 euro. Wnioskodawca złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że wydatek został sfinansowany ze środków ZFRON i dotyczył zakupu samochodu. Podtrzymując stanowisko organu pierwszej instancji wskazał ponadto, iż celem indywidualnego programu rehabilitacji (IPR) jest zmniejszenie ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego, wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a zatem sfinansowaniu ze środków ZFRON podlegają koszty dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Zdaniem organu, wątpliwości budzi fakt eliminowania ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika poprzez zakup samochodu, ponieważ trudno znaleźć związek pomiędzy jego zakupem, a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika. Nadto organ wskazał, że z akt sprawy nie wynika, że niezbędne jest dodatkowe oprzyrządowanie samochodu, aby pracownik nadal mógł wykonywać pracę na dotychczasowym stanowisku. Lakoniczne uzasadnienie strony skarżącej, iż dzięki dostosowaniu stanowiska pracy poprzez zakup samochodu nowej generacji wyeliminowane zostały czynniki ryzyka, które stanowiły zagrożenie postępujących schorzeń, ale bez wskazania o jakie czynniki chodzi - nie może zostać przez organ uwzględnione. Strona nie wskazała bowiem jakie wyposażenie posiada nowy samochód, a którego pozbawiony był samochód służący dotychczas pracownikowi do wykonywania obowiązków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy obu instancji zakwestionowały fakt eliminowania ograniczeń zawodowych pracownika poprzez zakup nowego samochodu, wyposażonego w urządzenia poprawiające komfort pracy osoby niepełnosprawnej, mimo iż zgodnie z indywidualnym programem rehabilitacji było to wskazane ze względu na pogarszający się stan zdrowia pracownika objętego tym programem. Organy uznały bowiem, że tego rodzaju wydatki nie mogą wchodzić w zakres pomocy realizowanej w ramach indywidualnego programu rehabilitacji, gdyż program ten nie może stanowić pretekstu do dokonywania w firmie inwestycji związanych z zakupem nowych maszyn, urządzeń i narzędzi w miejsce zużytych czy też nabywaniem nowych środków transportowych. Sąd pierwszej instancji zauważył, że z treści § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810, ze zm.; dalej: "z.f.r.o.n."), a także pozostałych przepisów rozporządzenia nie wynika bezwzględny wymóg ponoszenia wydatków według ściśle określonej kolejności, co oznacza, że zostało to pozostawione do uznania pracodawcy. Nadto zwrot "inne koszty", z uwagi na brak definicji legalnej, należy rozumieć szeroko, zakładając że chodzi o wszelkie wydatki wcześniej nie wymienione w § 2, finansujące pomoc zmniejszającą ograniczenia zawodowe pracownika, dla którego został utworzony indywidualny program rehabilitacji. Zatem na podstawie omawianego przepisu jest możliwe dokonywanie wydatków, które służą zmniejszeniu ograniczeń zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością, jak też podnoszą komfort i bezpieczeństwo pracy. Za wydatek ze środków funduszu rehabilitacji można uznać zakup związany ze stanowiskiem pracy i mający na celu zmniejszenie uciążliwości wykonywania czynności zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością pracownika. Podsumowując Sąd stwierdził, że treść indywidualnego programu rehabilitacji wskazywała, że proponowany w nim zakup samochodu służyć miał likwidacji, czy też zmniejszeniu ograniczeń zawodowych pracownika spowodowanych niepełnosprawnością, a więc mieścił się w unormowaniu § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n. Zaskarżone rozstrzygniecie zostało zatem wydane z naruszeniem § 2 ust. 1 pkt 12 lit f), w związku z § 6 i § 9 z.f.r.o.n. Natomiast za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał, zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 50 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w związku z art. 2 pkt 12 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, przyjmując że wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis przez Zastępcę Prezesa Zarządu P. nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Minister Pracy i Polityki Społecznej w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że może dotyczyć wydatków w wyniku których dochodzi jedynie do zwiększenia komfortu pracy osoby niepełnoprawnej, podczas gdy wydatkowanie środków funduszu na indywidualny program rehabilitacji musi ograniczać się tylko do tych wydatków, które są ściśle związane z orzeczoną niepełnoprawnością oraz dzięki którym uruchomione zostanie działanie przywracające niepełnosprawnemu pracownikowi niezbędną sprawność dla wykonywania określonej pracy (związek przyczynowy); § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zakup samochodu miał na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych spowodowanych niepełnoprawnością pracownika; - § 6 ust. 1 w zw. z § 4a, § 9 i § 2 ust. 1 pkt 12 z.f.r.o.n. poprzez błędną wykładnię sprowadzająca się do uznania, że samo opracowanie i wskazanie w treści indywidualnego programu rehabilitacji konieczności zakupu samochodu jest wystarczające, aby mógł on być sfinansowany z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnoprawnych, a w konsekwencji błędne uznanie, że ocena zasadności wydatku dokonanego w celu realizacji indywidualnego programu rehabilitacji należy do komisji rehabilitacyjnej, a nie organu administracji właściwego do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. w J. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Została oparta na podstawie wymienianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego polegającego na błędnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) oraz § 6 ust. 1 w zw. z § 4a, § 9 i § 2 ust. 1 pkt 12 z.f.r.o.n, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) tego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwe odczytał treść przepisu § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n. Zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu: "Środki funduszu rehabilitacji przeznacza się na indywidualne programy rehabilitacji, zwane dalej "programem rehabilitacji", mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane koszty: a) doradztwa zawodowego w zakresie możliwości szkolenia, przekwalifikowania i dokształcenia, b) specjalistycznych badań lekarskich oraz psychologicznych dla celów doradztwa zawodowego, c) szkolenia, przekwalifikowania oraz dokształcania w celu nabycia lub podnoszenia kwalifikacji zawodowych, d) wynagrodzenia: -pracownika sprawującego opiekę nad uczestnikiem programu rehabilitacji, -członków komisji rehabilitacyjnej w części nieobjętej finansowaniem ze środków funduszu rehabilitacji na podstawie innych przepisów rozporządzenia lub środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, e) dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, f) inne ponoszone w ramach programów rehabilitacji." Zatem w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n prawodawca określił, że środki funduszu rehabilitacji przeznacza się na wymienione w tym przepisie rodzaje wydatków, w tym na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych w ramach, których finansowane są m.in. inne koszty ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji nie objęte wyliczeniem zawartym w lit. a - e. Treść przytoczonej regulacji wskazuje jednoznacznie, że zarówno w przypadku kosztów objętych lit. a – e, jak i w przypadku innych kosztów ponoszonych w ramach realizacji programów rehabilitacji (lit. f), finansowanie tych wydatków może nastąpić ze środków funduszu rehabilitacji, gdy wydatek na indywidualny program rehabilitacji ma na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Innymi słowy zasadność poniesienia wydatku musi wynikać z indywidualnego programu rehabilitacji i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem ograniczeń zawodowych, wynikających z niepełnosprawności pracownika. Wydatkowanie tych środków powinno ograniczać się tylko do tych wydatków, które spowodują, że wdrożone zostanie działanie przywracające niepełnosprawnemu pracownikowi sprawność do wykonywania określonej pracy. Jak zasadnie podniósł autor skargi kasacyjnej wydatki przeznaczone na indywidualny program rehabilitacji, to takie, które wiążą się zarówno z wykonywaniem obowiązków zawodowymi pracownika, ale przede wszystkim bez których zmniejszenie ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej nie będzie mogło zostać zrealizowane. Sam fakt opracowania indywidualnego programu rehabilitacji nie jest wystarczający do uznania, że wydatek przeznaczony na realizację tego programu jest wydatkiem, o którym mowa w wymienionym przepisie. Należy podkreślić, że indywidualne programy rehabilitacji mogą służyć wyposażaniu miejsca pracy (zakup samochodu), ale jedynie w takim stopniu, w jakim zimniejszy to lub wyeliminuje ograniczenia zawodowe pracownika. Przepis § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n wskazując na inne wydatki ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji nie dopuszcza dowolności w wydatkowaniu tych środków, lecz przeciwnie podkreśla, że musi wystąpić związek przyczynowy pomiędzy wydatkiem a zmniejszeniem ograniczeń zawodowych w wyniku jego poniesienia na rzecz osoby niepełnosprawnej. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał treść omawianej normy prawnej, stwierdzając zwrot "inne koszty" z uwagi na brak definicji legalnej, należy rozumieć szeroko, zakładając że chodzi o wszelkie wydatki, wcześniej nie wymienione w § 2 rozporządzenia, finansujące pomoc zmniejszającą ograniczenia zawodowe pracownika, dla którego został opracowany indywidualny program rehabilitacji. W ramach tego przepisu jest możliwe dokonywanie wydatków, które służą zmniejszeniu ograniczeń zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością, jak też podnoszą komfort i bezpieczeństwo pracy. Zatem za wydatek ze środków funduszu rehabilitacji można uznać zakup związany ze stanowiskiem pracy i mający na celu zmniejszenie uciążliwości wykonywania czynności zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością pracownika. Sąd pierwszej instancji, odczytując treść § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n, pominął istotę celu opracowywanych indywidualnych programów rehabilitacji, jakim jest zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracownika i w rezultacie nie powiązał tego celu z wydatkowaniem środków funduszu rehabilitacji. Zakupu związanego ze stanowiskiem pracy i mającego na celu zmniejszenie uciążliwości wykonywania czynności zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością pracownika nie można utożsamiać z wydatkiem, który przyczyni się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika. Nie chodzi tu, bowiem o wydatki przeznaczone na polepszenie warunków pracy, lecz służące rehabilitacji rozumianej, jako przywracanie niezbędnej do wykonywania określonej pracy sprawności. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko pełnomocnika organu, że sam fakt opracowania indywidualnego programu rehabilitacji i zamieszczenie w nim określonych treści czy wskazań nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania, że wydatek przeznaczony na realizację tego programu jest wydatkiem, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia. Wydatek ten, o czym była mowa wyżej, musi być powiązany ze zmniejszeniem ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności pracownika. Bowiem zgodnie z § 9 ust. 1 z.f.r.o.n, warunkiem uzyskania pomocy, jako pomocy de minimis jest uzyskanie zaświadczenia wydanego przedsiębiorcy przez organ podatkowy, podmiot uprawniony do pobierania opłat na podstawie odrębnych przepisów lub inny podmiot udzielający pomocy. Zaświadczenie to przesądza o charakterze pomocy jako pomocy de minimis. Z przytoczonego uregulowania wynika jednoznacznie, że organ kompetentny do wydania zaświadczenia jest uprawniony i zobowiązany do zbadania czy wydatek na realizację opracowanego programu rehabilitacji (§ 6) spełnia wymogi przewidziane w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia, mając na uwadze także treść § 4a, zgodnie z którym warunkiem wykorzystania funduszu rehabilitacji jest dokonywanie wydatków z tego funduszu w sposób celowy i oszczędny z uwzględnieniem optymalnego doboru metod i środków realizacji w stosunku do zakładanych efektów. W konsekwencji, błędna wykładnia wskazanych w osnowie skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do niewłaściwego zastosowania § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n., polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zakup samochodu miał na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych spowodowanych niepełnoprawnością pracownika. Z indywidualnego programu rehabilitacji opracowanego dla D.B. wynika, że jest on zatrudniony w S. na stanowisku handlowca od 1 lutego 1988 r. Pracownik, mimo iż jest osobą niepełnosprawną od kilkunastu lat, zajmuje nadal stanowisko handlowca i wypełnia obowiązki, które wykonywał dotychczas. Z opisu czynności wykonywanych przez tego pracownika na stanowisku handlowca wynika także, że głównym jego narzędziem pracy jest samochód dostawczy z 3-osobową kabiną. Pomimo uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności wykonywał on nadal pracę na dotychczas zajmowanym stanowisku. W tym stanie rzeczy uprawnionym jest wniosek, że skoro pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku handlowca przysługiwał i nadal przysługuje samochód do wykonywania obowiązków zawodowych, to nie zachodzą przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n.. W sytuacji, gdy pracownik nie stracił zdolności do wykonywania pracy na dotychczas zajmowanym stanowisku brak jest uzasadnienia do sfinansowania tego wydatku ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji. Zakup nowego samochodu ciężarowego nie eliminuje ograniczeń zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością, lecz jedynie podnosi bezpieczeństwo i komfort pracy. Nadto z akt sprawy nie wynika, że niezbędne jest dodatkowe oprzyrządowanie samochodu, aby pracownik mógł nadal wykonywać pracę na zajmowanym stanowisku. Uznanie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 193 p.p.s.a. orzeka na podstawie przepisów postępowania mających zastosowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zatem naruszenie przepisów prawa materialnego: § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) oraz § 6 ust. 1 w zw. z § 4a, § 9 i § 2 ust. 1 pkt 12 z.f.r.o.n, poprzez jego błędną wykładnię oraz § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) z.f.r.o.n, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 151 w związku z art. 193 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.