II OSK 121/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i T. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2637/13 w sprawie ze skargi J. P. i T. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenie lokalizacji linii kolejowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z dnia 24 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. P. i T. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewoda Małopolski orzekł o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji pn. budowa połączenia kolejowego [...]. Odwołania od tej decyzji wniosły niektóre strony postępowania, nie uczynili tego jednak skarżący. Po rozpatrzeniu odwołań Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wydania określonych nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń oraz w części dotyczącej uzasadnionych interesów osób trzecich i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody Małopolskiego w mocy. Na decyzję organu odwoławczego wnieśli skargę J. P. i T. P. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie wyczerpali środków zaskarżenia, stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", albowiem nie wnieśli odwołań od decyzji Wojewody Małopolskiego. To, że odwołania zostały wniesione przez inne strony postępowania nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W przypadku decyzji o lokalizacji inwestycji o charakterze liniowym odwołanie może być wniesione przez stronę od decyzji tylko w tej części, w jakiej kreuje ona jej prawa lub obowiązki. Skuteczność zaskarżenia decyzji dotyczących inwestycji liniowych zależy od istnienia interesu prawnego, w zakresie w jakim zaskarżona decyzja dotyczy zindywidualizowanej sytuacji danej osoby. Strona nie może skutecznie uruchomić postępowania służącego ponownemu rozpatrzeniu sprawy przez organ drugiej instancji w zakresie, w jakim dotyczy to sytuacji prawnej innych stron postępowania. W przypadku inwestycji liniowych organ odwoławczy, odnosząc się do konkretnych zarzutów dotyczących ingerencji w prawa podmiotu wnoszącego odwołanie, nie może dokonać analogicznej, szczegółowej oceny przyjętych rozwiązań, względem wszystkich stron postępowania, gdy chodzi o inwestycje realizowane często na przestrzeni wielu kilometrów. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r., zarzucając naruszenie art. 52 § 1 i 2 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. Przepisy art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. nie wskazują, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść jedynie po wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia. Wręcz przeciwnie, powołane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że droga postępowania administracyjnego powinna być wyczerpana w danej sprawie, co oznacza, że dana sprawa administracyjna powinna zostać rozpoznana zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia nie tylko literalna wykładania przepisów, ale również fakt, iż organ drugiej instancji w toku postępowania administracyjnego rozpoznaje sprawę merytorycznie po raz drugi, w całości, niezależnie od podniesionych w środku odwoławczym zarzutów. W sprawach toczących się z udziałem wielu stron możliwa jest sytuacja, w której rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji korzystne dla danej strony zostaje następnie zmienione w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez inną ze stron w sposób niekorzystny dla strony, która odwołania nie wnosiła. Pozbawienie takiej strony prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu drugiej instancji do sądu administracyjnego nie znajduje w demokratycznym państwie prawnym żadnych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, albowiem podniesiony zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. jest uzasadniony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Uprzednie złożenie odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. stanowiło zatem niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że jeżeli odwołanie wniosły inne strony, a nie skarżący, to z uwagi na to, iż decyzja dotyczy inwestycji o charakterze liniowym nie można przyjąć, że w stosunku do skarżących zostały wyczerpane środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Należy podzielić pogląd zaprezentowany w skardze kasacyjnej, że przepisy art. 53 § 1 i 2 P.p.s.a. nie wskazują, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść tylko w przypadku wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia. Nieskorzystanie przez skarżącego z przysługującego mu prawa do odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy z prawa tego skorzystały inne strony postępowania, w rezultacie czego została wydana decyzja ostateczna, nie może oznaczać, że w doniesieniu do skarżącego nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. Pogląd taki jest prezentowany zarówno w doktrynie (por. A. Wiktorowska, M. Jagielska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 283), jak i orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1253/04 oraz wyrok NSA z 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 798/08). Wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 P.p.s.a., należy uznać również za spełniony, jeżeli odwołanie od decyzji, złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu adminsitracyjnego. Na zmianę tego stanowiska nie wpływa to, że zaskarżona decyzja dotyczy lokalizacji inwestycji o charakterze liniowym. Odrębną kwestią jest natomiast to, w jakim zakresie zaskarżona decyzja może naruszać interes prawny skarżącego oraz w jakim zakresie skarżący może skutecznie kwestionować taką decyzję. Ustalenie co do braku interesu prawnego po stronie skarżącego jest rezultatem rozpoznania sprawy, a zatem sąd administracyjny w takim przypadku wydaje wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.