I SA/Bk 472/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. Spółka z o.o. w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...].04.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącej B. Spółki z o.o. w B. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. Sp. z o.o. w B. w dniu [...] maja 2012 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w którym zadeklarowała pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 - trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 911,00 ha, oraz pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 911,00 ha. W dniu [...] lipca 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła zmiana do wniosku oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna A o powierzchni 2,00 ha, tym samym zmniejszyła się powierzchnia wariantu 2.3 i wariantu 5.1 do 909,00 ha. Następnie w dniu [...] sierpnia 2012 r. wpłynęła kolejna zmiana do wniosku oraz wycofanie części wniosku, gdzie wycofana została z płatności działka rolna B o powierzchni 3,37 ha, tym samym zmniejszyła się powierzchnia wariantu 2.3 i wariantu 5.1 do 905,63 ha. W związku z wykrytymi podczas weryfikacji wniosku nieprawidłowościami, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] października 2012 r. wystosował do wnioskodawcy wezwanie do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi na wezwanie Spółka złożyła oświadczenie oraz korektę przedmiotowego wniosku (powierzchnia pakietów nie uległa zmianie). W dniu [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. poinformował stronę o wielkości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 wyznaczonego dla działek ewidencyjnych oznaczonych numerem 1, 2, 3, 4, 5 położonych w obrębie K., gmina C., powiat b., woj. P. W dniu [...] grudnia 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynęła kolejna zmiana do wniosku, w której powierzchnia wariantu 2.3 i wariantu 5.1 uległa zmniejszeniu do 905,11 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., wskazując na zmniejszenie powierzchni zobowiązania w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne i pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wystosował do Spółki informację o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności. W dniu [...] grudnia 2012 r. Spółka wniosła o udostępnienie decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sprawie przyznania między innymi płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013), na podstawie art. 20 ust. 6 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 r. nr 64, poz. 427 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. w dniu [...] kwietnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2012 rok. Od powyższej decyzji Spółka, działając za pośrednictwem pełnomocnika, złożyła odwołanie do Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., zarzucając naruszenie art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 7, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 2 k.p.a., § 27 ust. 4 i § 35 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.) – dalej przywoływane jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe". Spółka wniosła o uchylenie decyzji w części nakładającej sankcję w wysokości 20 % pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności dla danej działki ewidencyjnej nie może być większa niż maksymalny obszar kwalifikowany (PEG). W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez wnioskodawcę, a powierzchnią referencyjną. Zawyżenie powierzchni dotyczyło użytków rolnych uprawnionych do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej na działce rolnej: AFB i K. Stąd organ I instancji w tym zakresie oparł się na pomiarach powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG). Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w wyniku wycofania części wniosku (w dniach [...] lipca 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r.) umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w części dotyczącej działki rolnej A i działki rolnej B. W sprawie ustalono, że Spółka składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z [...] maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2010 r. do [...] marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z [...] czerwca 2011 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w ramach pakietu 2 — Rolnictwo ekologiczne na powierzchni 913,02 ha oraz pakietu 5 -Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 913,02 ha i zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Natomiast w roku 2012 powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu do powierzchni w pakiecie 2 - 905,02 ha i pakiecie 5 - 905,02 ha. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w roku 2012 Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach pakietu 2 i pakietu 5 w łącznej powierzchni 5.89 ha, co potwierdza złożona w dniu [...] grudnia 2012 r. zmiana do wniosku - zmniejszenie powierzchni o 0,52 ha oraz wycofanie części wniosku z [...] lipca 2012 r. - działka rolna A powierzchnia 2,00 ha i wycofanie części wniosku z [...]sierpnia 2012 r. - działka rolna B powierzchnia 3,37 ha. W tych okolicznościach, organ odwoławczy wskazując na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ze względu na nie zachowanie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych zastosował § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem kwota płatności rolnośrodowiskowej została zmniejszona o 20 %. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w sprawie podjęto kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego za pomocą narzędzi informatycznych, tj. ortofotomapa oraz dane LPIS/GIS, przeprowadzając kontrole administracyjne wniosków o płatność zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Ponadto organ I instancji poddał ocenie przedkładane przez pełnomocnika Spółki dokumenty. W związku z tym za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Wskazano również, że organ I instancji zawiadamiał stronę postępowania o nie załatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin na załatwienie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania administracyjnego były niezakończone wszystkie niezbędne kontrole wniosku o przyznanie płatności. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie znajduje zastosowania § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wnioskodawca, bowiem w roku 2010 i 2011 otrzymał płatność rolnośrodowiskowa za realizację pakietu 2, wariant 2.4 i pakietu 5, wariant 5.1 w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie U., gmina Ł., powiat b., woj. P. (wycofanie części wniosku z dnia [...].07.2012 r. - działka rolna A powierzchnia 2,00 ha) oraz działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie I., gmina C., powiat b., woj. P. (wycofanie części wniosku z dnia [...].08.2012 r. - działka rolna B powierzchnia 3,37 ha) do łącznej powierzchni 5,37 ha, na której występowały trwałe użytki zielone. Odnośnie możliwości zastosowania w sprawie § 27 ust. 4 rolnośrodowiskowego organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba, że zmiana ta jest zgodna z enumeratywnie wymienionymi w punktach od 1 do 5 tego paragrafu i tylko w przypadku zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego dokonanej w myśl § 5 ust. 1 zmianę taką wprowadza się w planie działalności rolnośrodowiskowej zgodnie z § 5 ust. 2. Stąd rolnik nie ma "dowolności" w modyfikacji podjętego zobowiązania, a dopuszczalne przypadki zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego trwania są jednoznacznie sprecyzowane. Organ odwoławczy podniósł, że wnioskodawca składając wniosek na 2010 rok zobowiązał się między innymi do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, oraz oświadczył, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego (sekcja IX wniosku - Oświadczenia i zobowiązania). Zdaniem organu nie znajduje zastosowania w sprawie § 35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wskazał, że stosownie do art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1974/2006 przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. W aktach sprawy nie znajdują się dokumenty potwierdzające wystąpienie w gospodarstwie okoliczności przedstawionej w odwołaniu, dotyczącej zmniejszenia powierzchni objętej programem rolnośrodowiskowym w wyniku sprzedaży działek przez właścicieli i wypowiedzeniem terminowych umów dzierżawy bez winy dzierżawcy i z przyczyn niezależnych od odwołującego, których nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez właściciela lub nowych użytkowników gruntów bez przejęcia zobowiązań. Zatem, organ powyższych wyjaśnień dotyczących wypowiedzenia umowy dzierżawy nie może rozpatrywać w kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, w przypadku której zwrot pomocy nie jest wymagany. Ponadto, Spółka, aż do dnia złożenia odwołania nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o opisanym powyżej stanie faktycznym. W sprawie nie ma też zastosowania wskazywany w odwołaniu art. 44 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, bowiem ustawodawca w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednoznacznie określił przepis § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b, w którym wskazał kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. Art. 44 ust. 3 rozporządzenia nr 1974/2006 dotyczy przypadków zmniejszenia zobowiązania o nie więcej niż 10% względem obszaru objętego zobowiązaniem, jeżeli w trakcie trwania zobowiązania beneficjent przekaże całość lub część swojego gospodarstwa. W przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów przeniesienia posiadania. Ponadto odwołujący zmniejszył powierzchnię realizacji zobowiązania o więcej niż 2 ha, co wyklucza zastosowanie § 28 ust. 2a. Nadto zdaniem organu kwestia zwrotu płatności rolnośrodowiskowych z tytułu zmniejszenia powierzchni użytków rolnych, na których rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe wykracza poza ramy postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok. Zdaniem organu II instancji w sprawie nie znajduje również zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Sankcje dotyczące nie zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych, nałożone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wynikają z przepisów prawa krajowego - § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zaś art. 73 rozporządzenia ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II cytowanego rozporządzenia. Organ stwierdził, że dołączona do odwołania prośba o pisemną interpretację sporządzona przez Stowarzyszenie A. z [...] września 2012 r. i odpowiedź Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pismo znak: [...] [...] z [...] października 2012 r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem ustawodawca w przepisach prawa krajowego - rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednoznacznie określił przepis § 27 ust. 4. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku pełnomocnik Spółki zaskarżył decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymują w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w części dotyczącej pomniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 wraz z sankcjami. Pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) naruszenie art. 7 k.p.a. - zasady obiektywizmu oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.) – poprzez niezałatwienie wniosku po myśli strony, na skutek zinterpretowania wszelkich niejasności i wątpliwości na niekorzyść strony oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego kroków, skutkujące wydaniem błędnej decyzji poprzez brak uwzględnienia przez organ rozstrzygający zaistnienia wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady, mimo że do czasu składania wniosków o płatność rolnośrodowiskową na rok 2012, tj. w latach poprzedzających obowiązywała jednolita wykładnia wskazująca, iż w takich przypadkach ARiMR nie stosuje sankcji; b) naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ww. ustawy, poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wiąże ARiMR mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego; c) naruszenie art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy, poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego; d) naruszenie art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, poprzez naruszanie zasady równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia wobec strony odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej (decyzja nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podmiotowi Ś. z [...] lutego 2013 r.); e) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny poprzez niezastosowanie się przez organy obu instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego; f) obrazę art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i tym samym niesłuszne zastosowanie względem Skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy wnioskodawca nie ponosi odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ przy sporządzaniu stosownego wniosku opierał się na interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, oraz wskazał na zaistnienie wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady; g) naruszenie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, poprzez jego niewłaściwą interpretację przez organ I instancji oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania; h) naruszenie § 35 pkt 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zakresie odmowy uznania zaistnienia wyjątkowych okoliczności, skutkujących zmniejszeniem powierzchni trwałych użytków zielonych w gospodarstwie w konsekwencji niezawinionej utraty władztwa nad częścią gruntów, z jednoczesnym zachowaniem trwałych użytków zielonych, co do zasady. Wskazując na powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją orzeczenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. w części dotyczącej pomniejszenia płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 wraz z sankcjami oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. zostały wydane z naruszeniem § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, które miało wpływ na wynik sprawy. W świetle tego przepisu, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Norma zawarta w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego sankcjonuje obowiązek zachowania przez rolnika występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Obowiązek ten stanowi element zobowiązania rolnośrodowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli m.in. realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Wskazany w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przepis § 4 ust. 2 pkt 1 stanowiąc o "trwałych użytkach zielonych" odsyła do definicji zawartej w art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, nadto wskazuje na elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. Stosownie do art. 2 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 "trwałe użytki zielone" oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), niepodlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres pięciu lat lub dłużej z wyłączeniem obszarów odłogowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (EWG) nr 20789/92, obszarów odłogowanych zgodnie z art. 22, 23, 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 oraz obszarów odłogowanych zgodnie z art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Trwałe użytki zielone obejmują, zatem grunty zajęte pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych naturalnych przynajmniej przez pięć lat po ich przekształceniu w TUZ, licząc wstecz od dnia podjęcia 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego i wyłączone w tym czasie z płodozmianu. Obowiązek "zachowania" dotyczy także elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, które tworzą ostoje dzikiej przyrody. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę przedstawione regulacje przez "nie zachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo" należy rozumieć dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku, którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Takie rozumienie przywołanych zapisów uwzględnia cel analizowanej regulacji, jakim jest zachowanie gruntów stanowiących trwałe użytki zielone oraz zajętych pod elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo. Trzeba zauważyć, że Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.2005.277.1) w pkt 35 stanowi m.in., że płatności rolnośrodowiskowe powinny odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe. Powinny one dodatkowo zachęcać rolników i inne osoby gospodarujące gruntami do służenia społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub dalsze stosowanie metod produkcji rolnej zgodnych z ochroną i poprawą stanu środowiska naturalnego, krajobrazu i jego właściwości, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej. W tym kontekście, powinno zwrócić się szczególną uwagę na zachowanie zasobów genetycznych w rolnictwie. Przepis art. 36 lit. a) ww. Rozporządzenia stanowi, że wsparcie, o którym mowa w sekcji 2 - Poprawa środowiska naturalnego i terenów wiejskich, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych m.in. poprzez płatności rolnośrodowiskowe. Według art. 39 ust. 3 płatności rolnośrodowiskowe obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie. Należy, zatem przyjąć, że płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pomniejszonej wysokości w sytuacji, gdy w okresie pięciu lat od podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, czyli dokonał zmiany uprawy lub zniszczył uprawę dotychczasową, w wyniku, czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Tak również trzeba odczytywać dalszą regulację § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z nią przepisu ust. 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Sankcji z § 27 ust. 4 nie stosuje się, zatem, gdy nie zachowanie przez rolnika wskazanego charakteru gruntów nastąpiło w wyniku przeniesienia w drodze umowy ich posiadania lub utraty ich posiadania, jeżeli do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Jeśli więc w wyniku przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone lub elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo nie następuje zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej i grunt jest dalej zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie jest gruntem nieużytkowanym rolniczo płatność rolnośrodowiskowa przysługuje rolnikowi w pełnej wysokości. Przyjęcie odmiennej wykładni - prezentowanej w sprawie przez organ administracji – zakładającej, że podstawą zastosowania sankcji z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest stwierdzenie wyłącznie faktu przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo jest też niedopuszczalne ze względu na wykładnię systemową. W tym zakresie należy wskazać na § 28 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w którym uregulowano konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni użytków rolnych. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej objętej zmniejszeniem. Jeżeli zatem rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową. Niczym nieuzasadnione jest stosowanie w takiej sytuacji dodatkowo także sankcji polegającej na pomniejszeniu o 20 % całej płatności rolnośrodowiskowej w danym roku. Należy też podkreślić, że przepis § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ma charakter sanacyjny, w konsekwencji nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Przyjmowanie zaś, że samo stwierdzenie faktu przeniesienia w drodze umowy posiadania lub utraty ich posiadania gruntów rolnych, na których występują trwałe użytki zielone i elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo daje podstawę do pomniejszenia kwoty płatności niewątpliwie taką wykładnię właśnie stanowi. Na gruncie niniejszej sprawy nie jest sporne, że Spółka składając wniosek z [...] maja 2010 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2010 r. do [...] marca 2015 r. Spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 2 — Rolnictwo ekologiczne na powierzchni 913,02 ha oraz pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 913,02 ha i zobowiązała się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Nie podlega też sporowi, że w roku 2012 powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu do powierzchni w pakiecie 2 - 905,02 ha i pakiecie 5 - 905,02 ha. W roku 2012 Spółka zmniejszyła powierzchnię realizacji zobowiązania w ramach pakietu 2 i pakietu 5 w łącznej powierzchni 5.89 ha, co potwierdza złożona w dniu [...] grudnia 2012 r. zmiana do wniosku, wycofanie części wniosku z [...] lipca 2012 r. oraz wycofanie części wniosku z [...] sierpnia 2012 r. W tych okolicznościach organy przyjęły, że Spółka nie zachowała występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i w konsekwencji zastosowały § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W sprawie nie podjęto jednak żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej w wyniku, czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Trzeba zauważyć, że Skarżąca, znając stanowisko organów po otrzymaniu decyzji wydanej w pierwszej instancji, w odwołaniu podnosiła, że wycofanie części działek było spowodowane ich sprzedażą przez właścicieli i wypowiedzeniem umów dzierżawy oraz faktem rozpoczęcia programów rolnośrodowiskowych przez nowych użytkowników gruntów bez przejęcia zobowiązań, jednocześnie z zachowaniem trwałych użytków zielonych. Podkreślono, że nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia tych gruntów, tj. przeznaczenia istniejącego od dnia zaciągnięcia zobowiązania do dnia złożenia korekty, zmiany lub sprostowania (k. [...] akt adm.). Zdaniem Sądu, bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie pomniejszenia płatności przewidzianego w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak wskazanych ustaleń uzasadnia dodatkowo stwierdzenie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. W tym zakresie trzeba wziąć pod uwagę, że z przedłożonego przez Spółkę na rozprawie pisma [...] Parku Narodowego z [...] grudnia 2013 r. wynika, że w okresie wydzierżawiania gruntów przez Spółkę, nie stwierdzono zmiany ich przeznaczenia na inne użytkowanie niż kośne na trwałych użytkach zielonych (k. 54 akt sądowych). W sprawie należy także stwierdzić naruszenie zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a. (stosowanej na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich). Spółka przedłożyła Sądowi decyzję z [...] lutego 2012 r. nr [...] dotyczącą przyznania jej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, w której pomimo dokonanych zmian i korekt wniosku o przyznanie płatności nie zastosowano przepisu § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Skarżąca wskazuje także na decyzję z [...] lutego 2013 r. nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 podmiotowi Ś. [...], w której w podobnej sytuacji także nie zastosowano pomniejszenia płatności. Okoliczności te wskazują, że organ w podobnych okolicznościach przyjmował, że nie ma podstaw do zastosowania pomniejszenia płatności. Takie postępowanie kłóci się z przywołaną zasadą. Dodatkowo należy wskazać odpowiedź Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pismo znak: [...][...].z [...] października 2012 r.), w której jednoznacznie wskazano, że w sytuacji, gdy powierzchnia trwałych użytków zielonych uległa zmniejszeniu na skutek wypowiedzenia dzierżawy, rolnik zobowiązany jest do zwrotu środków pobranych za powierzchnię, na której nie może kontynuować zobowiązania rolnośrodowiskowego, przypadek ten nie skutkuje zaś nałożeniem na rolnika sankcji w wysokości 20 %. Wobec zakwestionowania dokonanej przez organy wykładni przepisu § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowił podstawę zastosowania pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej, a w konsekwencji konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w kierunku ustalenia wskazanych w tym przepisie przesłanek, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Dotyczą one, bowiem naruszenia, zdaniem strony skarżącej, przepisów określających warunki pozwalające na wyłączenie zastosowania pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy zachodzą podstawy do zastosowania wskazanego pomniejszenia. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną wykładnię § 27 ust. 4 rozporządzenia rolośrodowiskowego i ponownie ocenić, czy w sprawie zachodzą przesłanki do pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej należnej Spółce na rok 2012.