VII SA/Wa 1845/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi T. G., Z. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia postępowania administracyjnego skargę oddala M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia T. G. i Z. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy budynku "biegalni dla koni" na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. [...] w W. - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wydając powyższe postanowienie organ oparł się na następującym stanie faktycznym i prawnym. Postępowanie legalności budowy "biegalni dla koni" na terenie działki ewidencyjnej nr. [...], obręb [...] przy ulicy B. [...] w W. jest prowadzone przez organ nadzoru budowlanego od dłuższego czasu. Zostało wszczęte na skutek zawiadomienia złożonego przez sąsiada inwestycji Z. G. Organ ustalił, że inwestorami są H. i J. K. W sprawie biegalni dla koni organ architektoniczno-budowlany.tj. Prezydent [...] wydał w dniu [...] lipca 2008r. decyzję, nr. [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i J. K. pozwolenia na budowę. W wyniku rozpoznania odwołania Z. G. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., nr. [...], uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2008r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., nr. [...] ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Na skutek pisma PINB z dnia 23 sierpnia 2012r. oraz wniosku Z. G. zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] lutego 2013r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. Główny Inspektor Nadzoru budowlanego uchylił tę decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Wobec toczącego się postępowania przed organami architektoniczno- budowlanymi co do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r.zawiesił swoje postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych biegalni dla koni na podstawie art. 97 § 1 pkt.4 K.p.a. uznając, że wynik postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym będzie wpływał na jego rozstrzygnięcie. T. G. pismem z dnia 2 października 2012r., a Z. G. pismem z dnia 2 listopada 2012r. wystąpili o wznowienie zawieszonego postępowania. Rozpoznając pierwszy wniosek PINB dla [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., nr. [...] odmówił wznowienia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada nr. [...], tej samej treści, organ ten rozstrzygnął wniosek Z. G. Rozpoznając zażalenie T. G. MWINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. uchylił w całości postanowienie PINB [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2012r. w przedmiocie odmowy wznowienia na wniosek T. G. zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budynku "biegalni dla koni" znajdującego się na terenie działki ewid. Nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. [...] w W. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wykonaniu w/wym. postanowienia wezwaniem z dnia 1 lutego 2013r. wezwano T. G. do uzupełnienia pisma z dnia [...] października 2012r. poprzez sprecyzowanie przedmiotu żądania - czy złożone pismo stanowi wniosek o wznowienie postępowania, czy wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 8 lutego 2013r. (data wpływu do PINB: 13 lutego 2013r.) T. i Z. G. uzupełnili poprzednie pismo wskazując, iż stanowi ono wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. budynku "biegalni dla koni" zlokalizowanego na terenie dz. ewid. Nr [...] z obrębu [...] przy ul. B. [...] w W. do czasu rozpatrzenia przez M. Urząd Wojewódzki wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] PINB [...] postanowieniem nr [...], z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123 § 1 K.p.a. oraz art. 83 ust.1 Prawa budowlanego, odmówił podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie dotyczącej budowy budynku biegalni dla koni. Organ powiatowy wskazał, że nie zaistniała przesłanka podjęcia postępowania, gdyż nie zostało rozpatrzony przez M. Urząd Wojewódzki wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. w sprawie weryfikacji udzielonego H. i J. K. decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W wyniku rozpoznania zażalenia T. i Z. G., MWINB zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr. [...], uchylił postanowienie PINB [...] nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że organ I instancji, wydając zaskarżone postanowienie nr [...], dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zastrzeżenia organu wojewódzkiego budziło łączne rozpatrzenie wniosku T. G. i Z. G. o podjęcie zawieszonego postępowania. Jak stwierdził organ w uzasadnieniu, z akt administracyjnych I instancji wynikało, że wniosek T. G. wpłynął do PINB [...] w dniu 5 października 2012 r., a następnie został uzupełniony na wezwanie organu powiatowego w zakresie doprecyzowania treści żądania pismem opatrzonym datą 8 lutego 2013 r. To, że pod tym pismem podpisał się również Z. G. należy rozumieć jako sytuację, iż odrębnie od żony również zażądał on podjęcia zawieszonego postępowania. Ponadto, w ocenie MWINB, w sprawie różny jest status skarżących co do legitymacji procesowej, tzn. bycia stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Zdaniem organu II instancji wyłącznie Z. G. posiada przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Jest on właścicielem działek nr. ew. [...] - [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr. ew. [...], na której znajduje się inwestycja. Istnieje konflikt interesów wynikający ze współistnienia działki nr. ew. [...] podzielonej na mniejsze działki i funkcjonowania na działce nr. ew. [...] stadniny koni. Interes prawny Z. G. wynika z przysługującego mu prawa własności w stosunku do działek nr. ew. [...] - [...] oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który to przepis nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Natomiast T. G., którą dotychczas organy nadzoru budowlanego dopuszczały do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie w istocie nie posiada przymiotu strony. Organ wskazał, iż nie dysponuje ona prawem własności lub współwłasności do jakiejkolwiek działki usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie do działki nr. ew. [...]. Co prawda T. G. jest współwłaścielką działki nr. ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. [...] w W., ale działka ta nie graniczy bezpośrednio z działką nr ew. [...]. Jest oddzielona od niej działką stanowiącą drogę o nazwie ul. B. Budynek biegalni dla koni jest usytuowany w głębi działki nr ew. [...] i jest znacznie oddalony od działki nr ew. [...]. Jakkolwiek obiekt ten jest powiązany funkcjonalnie z innymi obiektami znajdującymi się na terenie działki nr ew. [...], to jednak należy mieć na uwadze, że postępowanie dotyczy kwestii legalności tego konkretnego obiektu, a nie sposobu korzystania z całej działki. Tak znaczne oddalenie przedmiotowego obiektu od działki nr ew. [...] oznacza, iż obiekt ten sam w sobie nie może powodować jakichkolwiek uciążliwości w korzystaniu z działki nr ew. [...]. W kontekście powyższego organ przyjął, iż w sprawie ma do czynienia z dwoma różnymi przypadkami. W pierwszym - z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania wystąpiła osoba nieposiadająca przymiotu strony ( T. G.), o czym organ winien ją pisemnie poinformować, nie rozpatrując merytorycznie wniosku, w drugim - z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania wystąpiła osoba będąca stroną ( Z. G.). W tym stanie rzeczy zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy winien był odrębnie rozpatrzyć ww. wnioski i w stosunku do każdego z nich zająć odrębne stanowisko. Niezależnie od powyższego, organ II instancji wskazał, iż rozstrzygnięcie przez inny organ kwestii dotyczącej zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa dla przedmiotowej sprawy administracyjnej. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności skutkuje bowiem zastosowaniem przez organy nadzoru budowlanego innych przepisów Prawa budowlanego niż w przypadku realizacji inwestycji w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] nie zostało zakończone, bowiem GINB decyzją z dnia [...].06.2013 r. uchylił decyzję Wojewody M. nr [...] z dnia [...].02.2013 r. i przekazał sprawę organowi niższego stopnia do ponownego rozpatrzenia. Od wyniku ostatecznego rozstrzygnięcia ww. sprawy zależeć będzie sposób prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie administracyjnej. Z powyższym postanowieniem M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nie zgodzili się T. i Z. G. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę. W obszernej skardze skarżący przedstawili cały rys historyczny szeregu postępowań odnośnie przedmiotowej inwestycji wskazując przy tym na interes prawny i faktyczny T. G. jak i wadliwość procedowania organów. Ponadto skarżący wnieśli o zwrot kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji uchylił postanowienie PINB [...] rozstrzygające merytorycznie wnioski T. i Z. G. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powodem uchylenia postanowienia był brak zbadania przez organ I instancji okoliczności czy T. G. składająca wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie budowy biegalni dla koni na działce nr. ew. [...], obr. [...], przy ulicy B. [...] w W., zainicjonowanego wnioskiem Z. G., ma przymiot strony tego postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że zawsze obowiązkiem organu jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, czy podmiot, który złożył wniosek w sprawie występuje w charakterze strony ( na prawach strony). Dopiero pozytywne ustalenie tej kwestii daje podstawę do merytorycznego orzekania w sprawie. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określone jest w art. 28 K.p.a. Według jego treści stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem skoro T. G. żądała czynności organu w sprawie dotyczącej budowy obiektu budowlanego prowadzonej przez inny podmiot, na działce, dc której nie ma ona żadnych praw rzeczowych, czy praw wynikających z podjętych zobowiązań, to niewątpliwie należało ustalić jaki interes prawny ma wnioskująca. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną danego podmiotu. Innymi słowy kwestia interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. W przedmiotowej sprawie należało zbadać czy skarżąca jest właścicielką lub współwłaścicielką nieruchomości ( czy też ma prawo wieczystego ich użytkowania), na które oddziałuje przedmiotowa inwestycja. Wynika to z treści art.5 ust.1 pkt.9 Prawa budowlanego, który to przepis nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Takiego badania organ I instancji nie przeprowadził, co słusznie zarzucił organ II instancji. Rozstrzygnięcie organu I instancji odnoszące się łącznie do obu wniosków, tj. wniosku T. G. i Z. G. jest zatem dotknięte istotną wadą procesową z art. 6, art. 7, naruszeniem zasady legalności oraz praworządności działania organu administracji publicznej i powinno zostać uchylone, a sprawa powinna zostać ponownie prawidłowo rozpatrzona przez organ I instancji. Wskazać należy, że organ odwoławczy poczynił własne ustalenia w tej kwestii. Stwierdził, że T. G., którą dotychczas organy nadzoru budowlanego dopuszczały do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w przedmiotowej sprawie w istocie nie posiada przymiotu strony. Organ odwoławczy wskazał, iż nie dysponuje ona prawem własności lub współwłasności do jakiejkolwiek działki usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie do działki nr. ew. [...]. Co prawda T. G. jest współwłaścicielką działki nr. ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. B. [...] w W., ale działka ta nie graniczy bezpośrednio z działką nr. ew. [...]. Jest oddzielona od niej działką stanowiącą drogę o nazwie ul. B. Budynek biegalni dla koni jest usytuowany w głębi działki nr. ew. [...] i jest znacznie oddalony od działki nr. ew. [...]. Jakkolwiek obiekt ten jest powiązany funkcjonalnie z innymi obiektami znajdującymi się na terenie działki nr. ew. [...], to jednak postępowanie dotyczy kwestii legalności tego konkretnego obiektu, a nie sposobu korzystania z całej działki. Tak znaczne oddalenie przedmiotowego obiektu od działki nr ew. [...] oznacza, iż obiekt ten sam w sobie nie może powodować jakichkolwiek uciążliwości w korzystaniu z działki nr ew. [...]. Ustalenie to nie zostało potwierdzone stosownymi dokumentami zgromadzonymi w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz ze skargą wniesioną w przedmiotowej sprawie, aczkolwiek okoliczność ta jest znana Sądowi z urzędu. Ponieważ sprawa wraca do organu I instancji, jest on zobowiązany ponownie w całości ją rozpatrzyć dokonując własnych ustaleń w oparciu o zgromadzone dowody w sprawie. Wskazać należy, że argument skarżącej, iż ma ona interes prawny w sprawie, gdyż wcześniej w innych postępowaniach była dopuszczana do udziału w nich na prawach strony, nie jest argumentem zasługującym na uwzględnienie. Interes prawny w każdym postępowania musi być wykazany zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. i przepisem prawa materialnego znajdującym zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. W odniesieniu do ustaleń organu odwoławczego w zakresie okoliczności powodującej zasadność zawieszenia przedmiotowego postępowania (trwające postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) wskazać należy, że nie są one pozbawione słuszności. Okoliczność czy roboty budowlane zostały rozpoczęte i zakończone na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie wyeliminowanej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, ma wpływ na ewentualne zastosowanie podstawy prawnej w postępowaniu dotyczącym doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Przy wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez stwierdzenie jej nieważności dochodzi do sytuacji, w której zgodnie z doktryną i judykaturą, roboty budowlane prowadzone były bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 50 ust.1.pkt.1 w zw. z art. 51 ust.1 pkt. 1 i 2 oraz ust.3 i 7 Prawa budowlanego, innym niż określony art. 48 tej ustawy. Zatem będą miały wówczas zastosowanie przepisy postępowania legalizacyjnego, naprawczego z art. 51 ust.1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego. Natomiast inna jest sytuacja w przypadku poprowadzenia robót budowlanych przy istniejącym i nie kwestionowanym pozwoleniu na budowę, w tym również w przypadku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a jeszcze inna w przypadku samowoli budowlanej. Na marginesie sprawy podnieść należy, że wskazania prawne dokonane przez organ II instancji, zgodnie z treścią art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., nie są wiążące dla organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, ani prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.