II OSK 872/14

Dnia 4 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 909/13 w sprawie ze skargi R. D. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 909/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę R. D. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Działdowie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr 16/2013 na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odstąpił od nałożenia na M. B. obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót naprawczych przy istniejącym utwardzeniu z kostki brukowej wjazdu na posesję przy ul. [...] w D, do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po otrzymaniu informacji od R. D. w sprawie prac prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w D. polegających na utwardzeniu części działki budowlanej wokół budynku, wszczęto postępowanie w tej sprawie. W trakcie oględzin stwierdzono, że przeprowadzone prace polegały na wyrównaniu istniejącej nawierzchni z kostki brukowej. Właścicielka nieruchomości M. B. oświadczyła, że prace polegały na zdjęciu istniejącej wcześniej kostki brukowej oraz jej ponownym ułożeniu z uwagi na powstałe koleiny oraz fakt zalewania jej piwnicy. Zdaniem organu, w sprawie nie zaistniała samowola budowlana, bowiem teren działki był już utwardzony przed dokonaniem jego naprawy. Skala i cel przeprowadzonych prac przemawiają za potraktowaniem ich jako bieżącej konserwacji. Wyjaśniono, że ustawa Prawo budowlane nie nakłada na inwestora żadnych obowiązków poprzedzających przystąpienie do takich prac. Organ stwierdził również, że nie może wskazać na nieprawidłowości w wykonywanych przez M. B. pracach przy istniejącym utwardzeniu świadczące o możliwości ich negatywnego wpływu na działkę sąsiednią. Wykonane prace zostały zrealizowane w sposób prawidłowy pod względem technicznym, były one proste i nieskomplikowane, w związku z ich zrealizowaniem nie występuje żaden negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią przy ul. [...] oraz znajdujące się tam obiekty. Przemawia za tym fakt, że utwardzony wjazd na posesję M. B. oddzielony jest od działki sąsiedniej pasem zieleni o szerokości 1 m, który zapewnia naturalne wchłanianie wody opadowej i zapobiega odprowadzaniu wody opadowej na nieruchomość sąsiednią. W tej sytuacji organ nie stwierdził nakazania konieczności wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji R. D. – właściciel sąsiedniej nieruchomości wniósł odwołanie podnosząc, że jako strona postępowania nie brał udziału w oględzinach, chociaż stawił się i był gotowy w nich uczestniczyć. Organ pominął fakt podwyższenia terenu i ułożenia kostki ze spadkiem w kierunku budynku sąsiedniego. Po rozpatrzeniu odwołania Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 26 czerwca 2012 r. na posesji przy ul. [...] w D. wynika, iż w czerwcu 2011 r. zostały przeprowadzone prace remontowe polegające na zdjęciu kostki brukowej oraz jej ponownym ułożeniu, bez wymaganego prawem zgłoszenia. Właścicielka posesji oświadczyła, że nie było możliwe podniesienie poziomu posadowienia kostki brukowej z uwagi na istniejące w poziomie posadowienia bruku wychodzące z budynku rury wentylacyjne. Organ I instancji, na zlecenie organu odwoławczego, uzupełnił materiał dowodowy poprzez dokonanie w dniu 19 lipca 2013 r. w obecności właścicielki posesji oględzin wykonanego przełożenia kostki brukowej. Z protokołu oględzin wynika, że prace przy utwardzeniu zostały wykonane prawidłowo, utwardzenie z kostki z jednej strony dochodzi do ściany budynku właścicielki posesji, a z drugiej strony jest oddzielone pasem zieleni od nieruchomości sąsiedniej, co umożliwia wchłonięcie w sposób naturalny wód opadowych. Właścicielka posesji wyjaśniła, że teren, na którym usytuowane są budynki, posiada wysoki poziom wód gruntowych i każdy właściciel nieruchomości zmaga się z tym problemem. Z kolei J. G. oraz R. D. w protokole dokonali własnoręcznego wpisu wskazując, że informowali o zalewaniu piwnic w ich budynku, jednakże nie dokonano oględzin ich budynku. Organ odwoławczy wskazał, że przesłał R. D. protokół z oględzin, jak również umożliwiono mu zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym. Jednakże nie skorzystał on z możliwości zapoznania się z kompletem akt sprawy. W ocenie organu odwoławczego, skoro stwierdzono prawidłowość wykonanych robót budowlanych brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 11 września 2013 r. R. D. zaskarżył powyższą decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 909/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia właściwy organ w drodze decyzji, na podstawie wskazanego przepisu, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu zgodności z przepisami i jakości wykonywanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi, czy też Polskimi normami. W ocenie Sądu badając zgodność wykonanych robót na posesji przy ul. [...] w D. z obowiązującymi przepisami zasadnie organ uznał, że wykonane utwardzenie spełnia warunki dotyczące odprowadzania wód opadowych. Kwestię odprowadzania wód opadowych z działki budowlanej regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zwane dalej: rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zgodnie z § 28 ust. 1 tego rozporządzenia, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust. 2). Z kolei stosownie do § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Z protokołu oględzin posesji przy ul. [...] w D. przeprowadzonych w dniu 19 lipca 2013 r. wynika, że utwardzenie z kostki z jednej strony dochodzi do ściany budynku właścicielki posesji, a z drugiej strony jest oddzielone pasem zieleni o szerokości 1 m od nieruchomości sąsiedniej, co umożliwia wchłonięcie w sposób naturalny wód opadowych. Ustalenia te, zdaniem Sądu, stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że wykonane utwardzenie spełnia warunki dotyczące odprowadzania wód opadowych określone w § 28 i § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Uzasadnione było zatem wydanie zaskarżonej decyzji. Ewentualne zagrożenie zalewaniem piwnicy sąsiedniej nieruchomości należącej do skarżącego, na co on wskazuje, wynikające z prac naprawczych wykonanych przy utwardzeniu wjazdu na posesję przy ul. [...] w D. nie jest natomiast wystarczającą przesłanką do nakazania przez organ nadzoru budowlanego wykonania określonych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organy nadzoru budowlanego mają jedynie obowiązek sprawdzenia zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, w tym w szczególności z warunkami techniczno-budowlanymi, a takie w niniejszej sprawie zostały zachowane. Nie było zatem potrzeby przeprowadzania dowodu na okoliczność zalewania piwnicy w nieruchomości sąsiedniej. Sąd uznał za niezasadne twierdzenia zawarte w skardze, że inwestorka na terenie swojej nieruchomości mogła dopuścić się także prac związanych ze znaczną zmianą rzędnej terenu oraz, że wykonane parce związane ze zmianą poziomu terenu mogą być uznane za budowlę ziemną, na którą wymagane jest pozwolenie budowlane. Bezzasadność tego zarzutu wynika, już chociażby z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej sporządzanej podczas przeprowadzanych oględzin terenu, z której doskonale wynika zakres przeprowadzonych prac naprawczych, z której w żadnym razie nie sposób wykazać prowadzenia, czy wykonania budowli ziemnej. Natomiast o braku podstaw do twierdzenia, że inwestorka dokonała zmiany w rzędnej poziomu terenu w celu zmiany spływu wód opadowych wynika z dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez inspektora nadzoru budowlanego i załączonej do notatki urzędowej z dnia 24 czerwca 2011 r., kiedy to przeprowadzane były prace naprawcze kostki brukowej, z których wynika, że poza zdjęciem starej kostki i położeniem nowej nie były wykonywane żadne inne prace ziemne, co wynika, z poziomu terenu pod kostką w odniesieniu do poziomu terenu wolnego pozostawionego przez inwestorkę a biegnącego do granicy jej nieruchomości od strony skarżącego. Z tej dokumentacji fotograficznej wynika, że nie dokonano żadnej zmiany rzędnej terenu, skoro warstwa piasku oraz granica terenu trawiastego pozostają w jednej płaszczyźnie, co oznacza, ze nowa kostka jest kładziona w tym samym poziomie co poprzednio zdjęta. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w związku z brakiem udziału skarżącego w oględzinach posesji przy ul. [...] w D., Sąd zgodził się ze skarżącym, że doszło w tym zakresie do naruszenia prawa strony do udziału w czynnościach oględzin, o których mowa w art. 79 § 2 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że pomimo zawiadomienia skarżącego o przeprowadzaniu w dniu 19 lipca 2013 r. dowodu z oględzin prac naprawczych wykonanych przy utwardzeniu wjazdu na posesję przy ul. [...] w D., nie został on wpuszczony na teren posesji przez jego właścicielkę chociaż przyglądał się czynnościom oględzin przeprowadzanych bezpośrednio przy granicy z jego nieruchomością zza płotu z własnej działki. Ponieważ skarżący nie został wpuszczony na posesję, na której były dokonywane oględziny, doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony. Naruszenie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący zapoznał się z protokołem (wpisał również swoje uwagi do protokołu), a w aktach sprawy znajduje się dokumentacja fotograficzna z przeprowadzonych oględzin, którą skarżący miał prawo obejrzeć, jak również oglądał przebieg oględzin z własnej nieruchomości. Zatem w tym zakresie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym aby uwzględnić skargę Sąd musi stwierdzić inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w rzeczonej sprawie nie stwierdzono takiego naruszenia. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. D. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna wskazująca na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodów. Dowodem, w którego przeprowadzeniu w tej sprawie skarżący nie miał możliwości brać udziału było to, że w trakcie oględzin dokonywanych przez organ na terenie nieruchomości sąsiedniej, nie mógł fizycznie uczestniczyć przez wejście na teren tej nieruchomości, gdyż nie wyraziła zgody na to właścicielka. Sąd pierwszej instancji uznał to za naruszenie zasady czynnego udziału strony, które to naruszenie jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie do końca z powyższą oceną można się zgodzić, gdyż prawa strony wynikającego z art. 79 § 2 k.p.a., nie można tak rozumieć, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciel, co naruszałoby art. 140 k.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej, jak np. art. 21 ust. 1 oraz art. 64. Organy administracji publicznej w tym przypadku organy nadzoru budowlanego, nie mają też takiej możliwości, aby wbrew woli właściciela nieruchomości spowodować wejście na jej teren innej osoby, jeżeli nawet jest stroną postępowania, w którym mają być przeprowadzane oględziny. W takim przypadku, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, ustawodawca nie przewidział też takiej możliwości, że w drodze decyzji organ może rozstrzygnąć o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, jak stanowi art. 47 ust. 2 Pr.bud. Poza tym, nie można oceniać wartości dowodowej przeprowadzanych oględzin wyłącznie w oparciu o to, ze skarżący nie został wpuszczony na teren nieruchomości, na której były przeprowadzane oględziny, nie może to też świadczyć o naruszeniu zasady czynnego udziału strony, jak ocenił to Sąd w zaskarżonym wyroku. Nie może to też świadczyć o istnieniu podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., jak zarzuca się w skardze kasacyjnej. Postępowanie administracyjne stanowi cały ciąg czynności organu, począwszy od jego wszczęcia a skończywszy na doręczeniu decyzji stronie i brak, a raczej ograniczenie udziału strony w przeprowadzeniu jednego dowodu (oględzin), nie może być oceniane jako przesłanka do wznowienia postępowania w oparciu o art. 2145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a., w związku z czym należało orzec na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji.