II GSK 1434/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 860/13 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz B. B. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie uchylenia zezwolenia oraz odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: w dniu 20 czerwca 2011 r. do Prezydenta Miasta L. wpłynął wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielonych B. B. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych i uchylenie ich w całości, a także wstrzymania wykonania tych zezwoleń. Wniosek został złożony przez jednego ze współwłaścicieli budynku, w którym znajdowała się winiarnia skarżącej. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta L. odmówił uchylenia udzielonego B. B. zezwolenia z 27 kwietnia 2011 r. na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych zawierających od 4.5% do 18% alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży. SKO objętą skargą decyzją z dnia [...] października 2011 r.: uchyliło w całości decyzję Prezydenta z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającą uchylenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych z dnia 27 kwietnia 2011 r.; uchyliło w całości zezwolenie Prezydenta Miasta L. z dnia 27 kwietnia 2011 r.; odmówiło wydania skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Organ odwoławczy uznał, że zachodziła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) Organ wskazał, że właściciele budynku wielorodzinnego, w którym zlokalizowana była winiarnia skarżącej, nie wyrazili zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w zajmowanym przez nią lokalu. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Przewodniczącej Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w L. wynikało, że budynek, w którym znajdowała się winiarnia skarżącej był budynkiem o charakterze budynku mieszkalnego. Współwłasność budynku jest współwłasnością w częściach ułamkowych, zatem do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wobec tego uprawnienie właściciela do wyrażenia pisemnej zgody na wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym, o którym mowa w art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356, dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości), przysługują łącznie wszystkim współwłaścicielom nieruchomości wspólnej. Zgody takiej każdy ze współwłaścicieli indywidualnie nie wyraził, a wobec tego nie został spełniony warunek określony w powołanym wyżej przepisie. Z tych powodów SKO uznało, że wniosek B. B. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, nie spełniał i nie spełnia wymogów formalnych w postaci dołączenia pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku mieszkalnego wielorodzinnego, w którym mieści się punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję przypomniał, że zgodnie z art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Wskazał, że z akt sprawy wynikało, iż wnioskodawczyni w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych nie dysponowała pisemną zgodą na sprzedaż napojów alkoholowych, udzieloną przez którykolwiek z podmiotów wskazanych w tym przepisie. Wskazał również, że skarżąca stała na stanowisku, iż nie była zobowiązana do przedstawienia takiej zgody, gdyż kamienica w której znajdowała się jej winiarnia była budynkiem o charakterze usługowym z mieszczącymi się w niej dwoma lokalami gastronomicznymi, trzema sklepami, pomieszczeniami biurowymi oraz jednym lokalem mieszkalnym, a zatem powołany przepis nie miał zastosowania w jej sprawie. Skarżąca zakwestionowała mieszkalny charakter budynku, wskazując, że podstawą ustaleń faktycznych w sprawie powinny być oględziny budynku. Sąd I instancji zwrócił uwagę na dokumenty pozyskane w toku postępowania o udzielenie zezwolenia: pismo Przewodniczącej Zarządu Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w L. informujące, że budynek ten jest budynkiem o charakterze mieszkalnym, w którym znajduje się 12 lokali użytkowych i 2 lokale mieszkalne, a także informację z Urzędu Miasta L., z której wynikało że nieruchomość stanowi współwłasność 22 osób, a w aktualnej ewidencji gruntów i budynków w kamienicy tej ujawnionych jest 8 lokali mieszkalnych i 5 lokali usługowych. W ocenie WSA żaden z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie dawał podstaw do przyjęcia, że budynek, w którym znajduje się winiarnia skarżącej utracił charakter budynku mieszkalnego wielorodzinnego w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd wskazał, że pojęcie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nie zostało zdefiniowane w ustawie o wychowaniu w trzeźwości, dlatego należało je rozumieć zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 4 a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), zgodnie z którym przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek mieszkalny wielorodzinny bądź budynek mieszkalny jednorodzinny, przy czym o mieszkalnym charakterze budynku przesądza jego przeznaczenie, nie zaś faktyczny sposób korzystania. O przeznaczeniu budynku przesądza zaś treść wpisu do ewidencji gruntów i budynków, obejmująca informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych (art. 20 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). W związku z tym WSA uznał, że budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym w rozumieniu art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, jest budynek w którym znajdują się co najmniej dwa lokale mieszkalne, a mieszkalny charakter budynku wynika z jego przeznaczenia, określonego w ewidencji gruntów i budynków. Skoro skarżąca nie złożyła w toku postępowania o udzielenie jej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych pisemnej zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, udzielonej przez zarządcę albo administratora budynku, to jedynie współwłaściciele tego budynku mogli udzielić takiej pisemnej zgody, co w sprawie nie miało miejsca. Ta okoliczności była w ocenie Sądu I instancji bezsporna, o czym organ prowadząc postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia, wiedział będąc poinformowanym przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Sąd podkreślił przy tym, że organ uznał tą osobę za stronę postępowania jednocześnie nie doręczając jej zezwolenia wydanego skarżącej. Taki stan sprawy prowadził do uniemożliwienia tej stronie rzeczywistego udziału w postępowaniu, co wypełniało przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). B. B. zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez ich nie zastosowanie w sytuacji gdy organ odwoławczy SKO, wydając zaskarżoną decyzję powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., a nie zastosował przepisu art. 138 § 1 k.p.a. pkt 1 ew. art. 138 § 2 k.p.a w sytuacji gdy nie przeprowadził uprzedniego postępowania dowodowego pozwalającego na wskazanie nowych istotnych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nie znanych organowi, który wydał decyzję w I instancji. Zarówno SKO jak i Sąd sprawując kontrolę legalności decyzji wydawanych przez organy samorządu terytorialnego, stosując przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego ani nie wskazały jakie nowe okoliczności i dowody spełniły łącznie wszystkie warunki określone w w/w przepisie. b) art. 151 p.p.s.a. - przepisem, który powinien mieć w sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegało na utrzymaniu w mocy decyzji organu odwoławczego SKO, która została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku z tej samej daty o sygn. akt II GSK 1433/14, co uzasadnia posłużenie się zawartymi tam rozważaniami i poglądami, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie, w pełni podziela. Skarga kasacyjna B. B. oparta została na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Skarżonemu wyrokowi stawia dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym zarzut oznaczony lit. b) jest dalej idący niż zarzut z pkt a), bowiem dotyczy przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zarzut pierwszy odnosi się do prawidłowości oceny sposobu wykazania przesłanki wznowieniowej. Z tego powodu Sąd II instancji w pierwszej kolejności dokona oceny zarzutu ujętego w pkt b) skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wyrok kwestionowany skargą kasacyjną narusza art. 151 p.p.s.a., bowiem oddala skargę, w sytuacji gdy skarga powinna być uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zatem wada wyroku WSA w L. polega na tym, że Sąd I instancji nie zastosował właściwego przepisu i nie uwzględnił skargi, przez to niewłaściwie zastosował art. 151 p.p.s.a. oddalając tę skargę. W ocenie NSA ten zarzut jest trafny. Wprawdzie uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na naruszeniu przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającym na błędnym przyjęciu, że podstawą wznowienia postępowania administracyjnego były nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi w chwili orzekania o zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych, to w podstawie zarzutu strona wskazuje naruszenie przez Sąd I instancji zarówno art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. To pozwala Sądowi II instancji dokonać oceny wyroku z punktu widzenia obu przesłanek wskazanych w zarzucie, tym bardziej że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazuje, że SKO w L. trafnie powołało jako podstawę prawną orzekania art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji jest niekonsekwentny, skoro wcześniej twierdzi, że podstawą orzekania o wznowieniu był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak ta niekonsekwencja musi być odnoszona do stanowiska, w którym Sąd I instancji jednoznacznie opowiada się za poprawnością zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. jako podstawy orzekania o uchyleniu decyzji odmawiającej uchylenia decyzji przyznającej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. Skoro tak, to stwierdzić należy, że wyrok narusza prawo, bo utrzymuje w obrocie prawnym wadliwą decyzję. Trafnie przyjmuje skarga kasacyjna, że w sprawie, w której zapadł skarżony wyrok nie pojawiły się nowe okoliczności lub dowody, których organ nie znał w chwili udzielania zezwolenia, nadto w tym zakresie w ogóle nie było wznowione postępowanie. Analiza akt sprawy potwierdza taki wniosek, toteż nie można przyjąć, że podstawa orzekania wskazana przez SKO w L., zatem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mógł być stosowany w rozpoznawanej sprawie. W tej sprawie mógł mieć zastosowanie tylko art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem z akt sprawy jednoznacznie wynika, że ta podstawa została wskazana przez stronę. Z akt sprawy wynika, że J. W. brał udział w postępowaniu o udzielenie zezwolenia. Wprawdzie to postępowanie było prowadzone wadliwie, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, jednak tych wadliwości nie można żadną miarą kwalifikować jako braku udziału strony w postępowaniu, a tylko taka sytuacja dawałaby podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodzić należy się ze stanowiskiem prezentowanym w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że zezwolenie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa, bo bez wymaganej prawem zgody, jednak ta wada decyzji nie może być naprawiona przez wznowienie postępowania ze względu na brak udziału strony. Brak prawem wymaganej zgody współwłaścicieli budynku, to brak materialnej przesłanki do wydania zezwolenia. Jeżeli więc, mimo tego braku wydano zezwolenie, to prawidłowość tak wydanej decyzji może być oceniana tylko w ramach przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a nie z art. 145 § 1 k.p.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z tego powodu wyrok Sądu I instancji, który zaakceptował stanowisko SKO w L., że w sprawie stosuje się art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., narusza art. 151 p.p.s.a, bowiem oddala skargę, w sytuacji gdy powinna być uwzględniona. Ta wada jest podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. W kontekście tych uwag NSA przyjmuje, że nietrafny jest zarzut kasacyjny wskazany w pkt a) skargi kasacyjnej, gdyż uwzględnienie tej skargi ze względu na trafność zarzutu z pkt b), mającego dalej idący skutek prawny, że w rozpoznawanej sprawie wada zezwolenia nie może być przedmiotem postępowania wznowieniowego, zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny z obowiązku szczegółowego rozważania istoty nowości w postępowaniu wznowieniowym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.