I OSK 3038/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gdyni wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2072/13 w sprawie ze skargi G.N. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2072/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi G. N., uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu z [...] marca 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] marca 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z [...] maja 1963 r., nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z [...] stycznia 1961 r., nr [...] – sprostowanego postanowieniami z [...] sierpnia 1964 r., [...] marca 1965 r. i [...] maja 1967 r. – o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, będącej własnością Joanny T., położonej przy ul. W. w Gdyni, parcele nr 366/305 (1.589 m2), nr 368/305 (7.518 m2), nr 400/305 (2.709 m2), nr 418/305 (11.259 m2) i nr 421/305 (1.705 m2), a po rozpoznaniu wniosku G. N., E.Z., J.S., A.Z., A.Z., T.S., R.S., J. T., J. T., Z. T., G. T., A.K., M.S., M.N. i E. T. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Minister wskazał: 21 września 1960 r. odbyła się rozprawa, na którą stawił się pełnomocnik J. T. – A.C., kwestionując wysokość odszkodowania ustaloną w opinii rzeczoznawcy z 10 sierpnia 1960 r., a w związku z tymi zarzutami, Prezydium zleciło oszacowanie nieruchomości biegłemu A.R.. Z protokołu rozprawy nie wynika, aby brał w niej udział autor opinii, jednak brak biegłego na rozprawie, jakkolwiek narusza przepisy, to nie stanowi o nieważności orzeczenia. Wysokość odszkodowania w opinii z 21 grudnia 1960 r. jest prawidłowa. Grunt doszacowano już po rozprawie, jednak pozostawało to bez wpływu na wysokość odszkodowania, gdyż wyliczono je zgodnie z art. 8 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w wysokości 44.604 zł, w związku z korektą powierzchni nieruchomości. Nawet gdyby uznać, iż samodzielna korekta wysokości odszkodowania naruszała prawo, to nie było ono rażące, bowiem organ zobowiązany był do sprawdzenia prawidłowości wyliczeń biegłego (stawki, powierzchni gruntu). W związku z korektą powierzchni z 23.239 m2 na 24.780 m2, przyjęto stawkę odszkodowania ustaloną przez biegłego, tj. 18.000 za 1 ha, co dało 44.604 zł. Oszacowanie gruntu opierało się na "sztywnych stawkach" i wyliczano je przez pomnożenie powierzchni działki przez określoną, niezmienną cenę za 1 m². Postawione we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzuty nieprzeprowadzenia rozprawy oraz orzekania przez organ niewłaściwy nie są zasadne. Ustawa wywłaszczeniowa przewidywała jedną rozprawę w tym zakresie i dopiero w przypadku odroczenia przyznania odszkodowania należało przeprowadzić osobną rozprawę. Z kolei zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 5, poz. 16) organami wydającymi decyzje były wydziały rad narodowych, tworzone przez prezydia rad narodowych. Urząd Spraw Wewnętrznych jako wydział Prezydium Rady Narodowej był tworzony na podstawie załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 kwietnia 1958 r. w sprawie zasad tworzenia wydziałów przez prezydia rad narodowych (Dz.U. Nr 25, poz. 103). Skargę na powyższą decyzję wniosła G. N., zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i podnosiła, że odszkodowanie ustalono bez wysłuchania na rozprawie w dniu 21 września 1960 r. stanowiska strony, co do opinii szacunkowej, na podstawie której ustalono jego wysokość, a także nie ustalono odszkodowania na podstawie wyników rozprawy, gdyż opinia biegłego powstała 21 grudnia 1960 r., a więc po przeprowadzeniu rozprawy i wskazywała kwotę 41.830,20 zł, doszło zatem do bezprawnego, samodzielnego wyliczenia odszkodowania przez organ wywłaszczeniowy. Odpowiadając na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Obowiązkiem organów w niniejszej sprawie była ocena, pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., czy dokonane przez organ – w trybie art. 105 § 1 k.p.a. – "sprostowanie", po wydaniu decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wysokości przyznanego odszkodowania, będące konsekwencją zwiększenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości nie narusza w sposób kwalifikowany przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Postanowienia z [...] sierpnia 1964 r., z [...] marca 1965 r. oraz z [...] maja 1967 r. stanowią bowiem integralną część weryfikowanych decyzji. Uszło uwadze Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że w postępowaniu zwyczajnym tzw. "korekta" wysokości odszkodowania była skutkiem samowolnego zwiększenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, której organ dokonał poza postępowaniem wywłaszczeniowo-odszkodowawczym, powołując się na przepis, który nie mógł stanowić podstawy prawnej takiej zmiany. Powyższe wskazuje, że w istocie nie doszło do sprostowania, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., w brzmieniu wówczas obowiązującym, ale do zmiany merytorycznej treści orzeczenia z [...] stycznia 1961 r., poprzez zwiększenie powierzchni wywłaszczanej nieruchomości, z ustalonych w tym orzeczeniu 23.239 m2 na 24.780 m2 (po skreśleniu parceli 399/305 o pow. 206 m2 postanowieniem z [...] marca 1965 r.), a więc o 1541 m². Obowiązkiem organu było również zbadanie, czy nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 22 cyt. ustawy, skoro wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania w zakresie "korekty" odbyło się bez przeprowadzenia wymaganej ww. przepisem rozprawy administracyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister powinien dokonać oceny kontrolowanych decyzji pod kątem występowania wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Gdynia, wykonujący zadania starosty, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna powołując obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana kwoty przyznanego odszkodowania spowodowana sprostowaniem oznaczenia nieruchomości, implikowała konieczność przeprowadzenia dodatkowej rozprawy administracyjnej przez PWRN w Gdańsku, a jej brak należy oceniać jako kwalifikowaną wadę decyzji; 2) naruszenie przepisów postępowania: • art. 105 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z [...] stycznia 1961 r. i postanowień prostujących z [...] sierpnia 1964 r., z [...] marca 1965 r. oraz z [...] maja 1967 r. przez uznanie, że doprecyzowanie oznaczenia wywłaszczonej nieruchomości przez podanie numerów działek wraz z ich powierzchnią w miejsce sformułowania "część parceli nr 305", wykracza poza zakres dopuszczalnego sprostowania, do którego organ wywłaszczeniowy był uprawniony w świetle przepisów k.p.a., • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2012 r., nr [...], mimo niewskazania w wyroku żadnych naruszeń prawa materialnego, których dopuścił się organ nadzoru, a które miałyby wpływ na wynik sprawy i uzasadniałyby uchylenie zaskarżonych decyzji, • art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, uniemożliwiające jego kontrolę instancyjną w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez organ nadzoru, • art. 153 w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez sformułowanie oceny prawnej dotyczącej decyzji PWRN w Gdańsku z [...] stycznia 1961 r. w części dotyczącej wywłaszczenia, mimo że w tym zakresie nie stanowi ona przedmiotu niniejszego postępowania, ponieważ wobec sprecyzowania wniosku przez pełnomocnika wnioskodawców, decyzją z [...] marca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie w tej części i decyzja ta nie została zaskarżona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 ppsa, należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Przedmiotem postępowania nadzorczego były orzeczenia organów wywłaszczeniowych w części dotyczącej odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną od Joanny T.. Na orzeczenia te składają się nie tylko decyzje o ustaleniu odszkodowania, ale również postanowienia je prostujące. Orzeczeniem z [...] stycznia 1961 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku rozstrzygnęło o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, ale orzeczenie to zostało sprostowane postanowieniami tegoż Prezydium z [...] sierpnia 1964 r., [...] marca 1965 r. i [...] maja 1967 r. Sprostowania te dotyczą m.in. wysokości odszkodowania. Ich skutkiem pierwotnie ustalone odszkodowanie, decyzją z [...] stycznia 1961 r., zostało zmienione. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ wywłaszczeniowy I instancji, organ administracji może prostować z urzędu lub na żądanie strony w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach. Ustalenie wysokości odszkodowania jest w sprawie o wywłaszczenie i odszkodowanie istotą sprawy, zatem sprostowanie decyzji w tym zakresie, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., mogłoby dotyczyć np. czeskiego błędu lub tego rodzaju oczywistej omyłki. Nie mieści się natomiast w dyspozycji tego przepisu zmiana ustalonej wysokości odszkodowania. Taka zmiana mogłaby być dokonana tylko w postępowaniu co do meritum, np. odwoławczym, a w sytuacji ostateczności decyzji w trybie przewidzianym do jej wzruszenia, wg przepisów wówczas obowiązujących. W każdym razie jeżeli zachodziły okoliczności wskazujące, że niewłaściwie zostało ustalone odszkodowanie i konieczna była jego zmiana, niezbędne było przeprowadzenie w tym zakresie nowego postępowania, z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając decyzje nadzorcze stwierdził, iż skoro postanowieniami, wbrew zasadzie art. 105 § 1 k.p.a., doszło do "korekty" odszkodowania, do organu nadzoru należało zbadanie czy nie został naruszony art. 22 ustawy. Przepis ten w ust. 2 stanowił, że może zostać odroczone ustalenie odszkodowania i wydane w tym zakresie odrębne orzeczenia, ale po przeprowadzeniu osobnej rozprawy dot. ustalenia odszkodowania. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi błędną wykładnię tego przepisu, która miałaby polegać na tym, że sprostowanie wysokości odszkodowania nie musiało pociągać ze sobą uprzedniego przeprowadzenia dodatkowej rozprawy. Problem w sprawie nie polega na tym, czy sprostowanie wysokości miało być dokonane na odrębnej rozprawie, ale na tym, że nie może ono nastąpić postanowieniami, wydanymi na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Postanowienia o sprostowaniu naruszały ten przepis w sposób kwalifikowany, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie dotyczyły bowiem sprostowania błędu, czy oczywistej omyłki czemu służył ten przepis, ale wkraczały w istotę sprawy, zmieniały bowiem wysokość odszkodowania w trybie do tego nie przewidzianym. Natomiast samo ustalenie odszkodowania, czy też zmiana jego wysokości musiała się odbyć, jak powiedziano wyżej, w zgodzie z art. 21 ustawy, tj. na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy i przedstawieniu ich szczegółowo w uzasadnionej opinii na rozprawie. Organ zatem te kwestie powinien wziąć pod uwagę, prowadząc postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczeń. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ppsa.