VI SA/Wa 2072/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia upomnienia w związku z niedostosowaniem działalności do wymogów określonych w ustawie o sporcie oraz żądania niezwłocznego podjęcia działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sportu i Turystyki na rzecz skarżącego P. z siedzibą w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Sportu i Turystki (dalej Minister) zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 11 ust. 2 pkt 4 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127,. poz. 857 ze zm.; dalej jako "ustawa o sporcie") w związku z art. 127 ust. 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako "Kpa."), po rozpatrzeniu wniosku P. z siedzibą w L. (dalej Związek, skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sportu i Turystyki z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia upomnienia władzom Związku w związku z niedostosowaniem działalności Związku do wymogów określonych w ustawie o sporcie oraz zażądania od władz Związku niezwłocznego podjęcia działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister, w wyniku analizy dokumentacji dotyczącej Związku, powziął wątpliwość, co do spełnienia przez Związek wymogów określonych w ustawie o sporcie. W konsekwencji, pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawidłowości działalności władz Związku w zakresie zgodności ich działania z przepisami prawa, w związku z niedostosowaniem działalności Związku do wymagań ustawy o sporcie. Minister decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., udzielił zarządowi Związku upomnienia w związku z niedostosowaniem działalności do wymogów określonych w ustawie o sporcie, ze względu na nieprzedstawienie zaświadczenia o przynależności Związku do międzynarodowej federacji sportowej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski (dalej MKOl), o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie; zażądał od władz Związku niezwłocznego podjęcia działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem, tj. przedstawienie zaświadczenia o przynależności Związku do międzynarodowej federacji sportowej uznanej przez MKOl, o którym mowa ww. przepisie, w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia Minister wskazał w między innymi, że stosownie do treści art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie, z dniem [...] października 2012 r. strona postępowania, będąca polskim związkiem sportowym miała obowiązek w pełni dostosować swoją działalność do wymogów zawartych w ustawie o sporcie. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że tylko podmiot będący członkiem międzynarodowej federacji sportowej może korzystać z uprawnienia w zakresie ustanawiania i realizacji reguł sportowych, organizacyjnych i dyscyplinarnych we współzawodnictwie sportowym przez niego organizowanym. Podał, że na gruncie przepisów ustawy o sporcie doszło do konkretyzacji zasad związanych z uczestnictwem polskiego związku sportowego w międzynarodowej federacji. W tym miejscu Minister zwrócił uwagę na przepis art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie, zgodnie z którym, do wniosku o wyrażenie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego składanego do ministra właściwego w sprawach kultury fizycznej, dołączyć należy zaświadczenie o przynależności do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez MKOl. Podkreślił przy tym, że uznanie danej międzynarodowej federacji sportowej przez MKOl jest każdorazowo warunkiem niezbędnym i koniecznym. Jak podał Minister, polski związek sportowy nie spełniając wymogu przynależności do międzynarodowej federacji uznanej przez MKOl, nie może właściwie korzystać z uprawnień gwarantowanych mu przez przepis art. 13 ust. 1 ustawy o sporcie. Minister wskazał, że zwrócił się do Związku o przedstawienie informacji o przynależności do międzynarodowej federacji uznanej przez MKOl oraz o przekazanie stosownego zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie. W odpowiedzi Związek złożył oświadczenie oraz przedłożył zaświadczenie o przynależności do organizacji Międzynarodowej Federacja [...] (InternationaI [...] Federation). Powyższa organizacja nie należy, na co zwrócił uwagę Minister, do międzynarodowych federacji sportowych uznanych przez MKOl. W związku z powyższy Minister stwierdził, że Związek nie przedstawił zaświadczenia potwierdzającego jego członkostwo w międzynarodowej federacji uznanej przez MKOl, naruszając tym samym wymogi określone w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Związek zarzucił decyzji Ministra naruszenie art. 6 i art. 7 Kpa., wobec: - naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez złamanie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa, polegające na naruszeniu zasady pewności prawa, zasady niedziałania prawa wstecz, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady niedyskryminacji wobec błędnej wykładni i zastosowania art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie oraz art. 11 ust. 2 pkt 4 tej ustawy; - naruszenia stanowiących prawo pierwotne Unii Europejskiej zasad rządów prawa, tj. zasady pewności prawa, zasady niedziałania prawa wstecz, zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady niedyskryminacji wobec błędnej wykładni i zastosowania ww. przepisów ustawy o sporcie. - naruszenia art. 16 Kpa., tj. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Wobec powyżej sformułowanych zarzutów Związek wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie w tym zakresie postępowania przeprowadzonego w pierwszej instancji. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Związek wskazał przede wszystkim, że Minister stosując prawo dokonał wykładni contra legem art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie oraz art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie, nakładając na Związek obowiązek przedstawienia zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, wbrew powołanym przez Związek zasadom, tj. pewności prawa, niedziałania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, niedyskryminacji, praworządności, pierwszeństwa uwzględniania słusznego interesu strony, pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, czy wreszcie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W ocenie Związku, Minister obowiązek ten nałożył nie na podmiot ubiegający się o nadanie statusu polskiego związku sportowego po wejściu w życie ustawy o sporcie, lecz na podmiot posiadający już status polskiego związku sportowego, chroniony powołanymi wyżej przepisami i zasadami prawa. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Jak zaznaczył Minister, to właśnie organ uznał, że Związek będąc polskim związkiem sportowym w rozumieniu dotychczasowych przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym, stał się polskim związkiem sportowym także w myśl nowej regulacji ustawowej. Minister, odnosząc się do treści art. 82 ust. 1 i ust. 2 ustawy o sporcie, podkreślił, że Związek z dniem 16 października 2012 r., będąc polskim związkiem sportowym, miał obowiązek w pełni dostosować się do wymogów zawartych w ustawie o sporcie, jako że dotychczasowa ustawa o sporcie kwalifikowanym w odmienny sposób regulowała kwestię przynależności polskich związków sportowych do międzynarodowych federacji sportowych. Minister wyjaśnił, że skoro nowa ustawa wprowadziła nowe wymagania, a jej wejście w życie poprzedzone zostało nie tylko stosownym okresem vacatio legis, ale również dodatkowo odpowiednio długim okresem przejściowym, to Związek bezzasadnie powołuje się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, ochronę praw słusznie nabytych, czy zakaz retroaktywności prawa. Minister nadto wskazał, że wymóg wynikający z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie, obejmuje także aktualnie działające polskie związki sportowe. Podkreślił, że zasadniczym celem przyjętych zmian była unifikacja działalności polskich związków sportowych, w szczególności poprzez wskazanie wspólnych, jednolitych dla całej grupy międzynarodowych standardów. Zdaniem Ministra, ograniczenie obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 2 pki 4 ustawy o sporcie wyłącznie do nowotworzonych polskich związków sportowych w żaden sposób nie przyczyni się do realizacji założeń ustawodawcy. Co więcej taka wykładania oznacza oczywistą dyskryminację podmiotów dopiero ubiegających się o uznanie za polski związek sportowy, a zarazem pozostaje sprzeczna ze spójną wykładnią całości przepisów ustawy o sporcie. W ocenie Ministra, wykładnia taka prowadzi jednocześnie do utrwalania niczym nieuzasadnionego zróżnicowania w grupie podmiotów, które zgodnie z założeniami ustawodawcy powinny spełniać te same warunki określone w przepisach ustawy i być traktowane w tym zakresie jednakowo. Minister uznał również za bezzasadny, sformułowany przez Związek, zarzut nieuprawnionego zastosowania sankcji określonej w art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o sporcie. Wyjaśnił, że skoro z dniem [...] października 2012 r., tj. po upływie okresu przewidzianego na dostosowanie działalności do wymogów ustawy o sporcie, Związek nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku, to ze względu na stopień stwierdzonych nieprawidłowości, jak również mając na uwadze charakter i rodzaj przysługujących organowi środków, zasadnie zdecydowano o zastosowaniu środka nadzoru najłagodniejszego, tj. tego, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W ocenie Ministra, w tej sytuacji już zastosowanie tego środka pozwala na wskazanie uchybień (udzielenie upomnienia), a zarazem na wezwanie do ich usunięcia, poprzez zobowiązanie adresata decyzji do przedstawienia stosownego zaświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie. W skardze na powyższą decyzję Ministra skarżący Związek wniósł o uchylenie tej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz stwierdzenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 Kpa., poprzez niewykazanie zasadności wyznaczenia dwumiesięcznego terminu na podjęcie działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawierała w tym zakresie, jak wskazał skarżący, żadnej podstawy prawnej ani faktycznej, a z uwagi na fakt, że oparta jest na uznaniu administracyjnym, koniecznym było, aby organ wskazał, czym kierował się wybierając taki czasookres. W opinii skarżącego, obecny kształt decyzji z uwagi na fakt, że powielił brak z uzasadnienia decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2013 r., a w pozostałym zakresie sprowadził się do ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie pozwala na uznanie, że Minister przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające i poddał powtórnie ocenie zgromadzony materiał dowodowy. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powyższy przepis statuuje obowiązek spełnienia przez polskie związki sportowe, istniejące w dacie wejścia w życie ustawy o sporcie, wszystkich wymagań wskazanych w art. 11 ustawy o sporcie, w szczególności obowiązku wskazanego w art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie. Postawił też zarzut naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o sporcie w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie oraz w związku z art. 82 ust. 2 tej ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione przesłanki zastosowania powyższych przepisów. Skarżący podkreślił, że osią sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia i zastosowanie art. 82 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie. W ocenie skarżącego, obowiązujące przepisy prawa wyraźnie stanowią o potrzebie dostosowania działalności w szczególności obowiązujących statutów oraz regulaminów. Zdaniem skarżącego, przywołany przepis nie wskazuje na konieczność ponownego przejścia przez istniejące na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów prawa polskie związki sportowe, nowej zmienionej procedury uzyskania zgody na ich utworzenie. Jak podał skarżący, w szczególności takiego obowiązku w żaden sposób nie da się w sposób zgodny z wykładnią literalną wyprowadzić z obowiązujących przepisów prawa. Podkreślił przy tym, że w art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie ustawodawca stanowi o obowiązku "dostosowania działalności" podając po słowie w szczególności: "obowiązujące w nich statuty oraz regulaminy". Skarżący stanął na stanowisku, że w świetle powyższego brak jest odesłania do wymagań wskazanych w art. 11 ustawy o sporcie, czy też informacji o konieczności ponownego uzyskania zgody w oparciu o wymagania przewidziane w rozdziale 3 ustawy o sporcie. Jednocześnie wykładnia działań, jakie ma podjąć polski związek sportowy, podanych w szczególności w art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie, wskazuje na działania polegające na zmianie postanowień aktów wewnętrznych, nie zaś ponownego przechodzenia procedury rejestracji. Skarżący wyraził podgląd, że ustawodawca przewidział w przepisach przejściowych i końcowych obowiązek dostosowania działalności w zakresie statutu i regulaminu, jednakże ustawodawca nie przewidział z tytułu ewentualnego braku dostosowania żadnej wyraźnej sankcji. Stwierdził jednocześnie, że przewidziana sankcja jaką chce wyinterpretować organ, jest sankcją zbyt daleko idącą. Zdaniem skarżącego, za niedopuszczalne uznać należy jednakowe traktowanie w zakresie wymogów, jak i ewentualnych konsekwencji, polskich związków sportowych nowoutworzonych i tych funkcjonujących już w obrocie prawnym i prowadzących wieloletnią działalność zakrojoną na szeroką skalę, niezwykle pożyteczną także z punktu widzenia interesu społecznego. Nadto skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności w zakresie, w jakim nakłada obowiązek przynależności do określonej międzynarodowej organizacji, do której przynależność uzależniona jest od arbitralnej decyzji władz jednego podmiotu, tj. Międzynarodowego Komitetu Olimpijskiego. Skarżący uznał powyższe, jako nakładanie na podmiot obowiązków, których spełnienie nie jest zależne od jego woli, a od arbitralnej decyzji podmiotów trzecich. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona w części zasadna. Skarżący w swojej skardze podnosił zarówno zarzuty dotyczące prawa procesowego jak i prawa materialnego. Jeden z zarzutów dotyczących prawa procesowego okazał się zasadny (o czym w dalszej części uzasadnienie) pozostałe zarzuty dotyczące zarówno prawa procesowego jak i materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o sporcie ,,Polskie związki sportowe oraz podmioty o statusie polskiego związku sportowego stają się polskimi związkami sportowymi w rozumieniu niniejszej ustawy. Ust. 2 wskazuje natomiast, że Polskie związki sportowe, o których mowa w ust. 1, a także osoby prawne będące ich członkami dostosują swoją działalność, w szczególności obowiązujące w nich statuty oraz regulaminy, do wymagań niniejszej ustawy w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa o sporcie weszła w życie w dniu 16 października 2010 r. i od tego dnia rozpoczął bieg dwuletni termin na dostosowanie swojej działalności do nowych przepisów przez Polskie związki sportowe. Działający przed wejściem w życie ustawy o sporcie skarżący związek sportowy stał się na podstawie art. 82 ust. 1 tej ustawy - związkiem sportowym w rozumieniu art. 7 ust. 1 tego aktu prawnego. Tym samym związek ten został adresatem wszystkich obowiązków, które ustawodawca przewidział dla tego rodzaju organizacji, w tym obowiązku z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o sporcie tj. posiadania zaświadczenia o przynależności do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. Konieczność przedłożenia powyższego zaświadczenia zmierza do konsolidacji polskiego sportu oraz daje rękojmię zachowania przez polski związek sportowy odpowiednich standardów etyczno-prawnych jako że uznanie przez MKOI uwarunkowane jest przestrzeganiem postanowień Karty Olimpijskiej Światowego Kodeksu Antydopingowego oraz globalnym charakterem danego sportu. Jedyna różnica w porównaniu ze związkami utworzonymi już na podstawie przepisów wspomnianej ustawy sprowadzała się do odsunięcia w czasie - na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie, zaktualizowania się wspomnianych obowiązków wobec tych organizacji, które działały na podstawie wcześniejszych przepisów. Gdyby wolą ustawodawcy było objęcie polskich związków sportowych funkcjonujących przed wejściem w życie ustawy o sporcie kwalifikowanym odmiennym reżimem prawnym aniżeli ten, który znajduje zastosowanie do związków utworzonych później, to znalazłoby to wyraźne odzwierciedlenie w ustawie. Oznacza to, że przepisy ustawy nie zróżnicowały sytuacji prawnej polskich związków sportowych w zależności od chwili ich utworzenia. Wręcz przeciwnie, ustawa - poprzez wprowadzenie ww. przepisów przejściowych - poddała polskie związki sportowe utworzone po wejściu w życie ustawy i przed jej wejściem w życie takiemu samemu reżimowi prawnemu. Podmiot, który uzyskał status polskiego związku sportowego na podstawie przepisów przejściowych - art. 82 ust. 1 - zobligowany był dostosować swoją działalność do wymogów nowej ustawy, co w konsekwencji prowadzi do uprawnionego wniosku, że w przypadku braku realizacji obowiązków przewidzianych w ustawie, organ sprawujący nadzór może zastosować art. 22 ustawy. Inna interpretacja art. 82 ust. 2 ustawy o sporcie prowadziłaby do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej polskich związków sportowych (zdeterminowanej chwilą ich utworzenia) w stopniu naruszającym wręcz zasadę równości wobec prawa. Ponadto taki związek sportowy nie mógłby wypełniać obowiązku wynikającego z art. 13 ustawy o sporcie polegającego na reprezentowaniu danej dyscypliny sportu w międzynarodowych organizacjach sportowych oraz organizowaniu udziału w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym. Artykuł 82 ust. 2 ustawy o sporcie jest źródłem obowiązku polskich związków sportowych w przedmiocie dostosowania swojej działalności, w tym w szczególności brzmienia statutów oraz regulaminów, do wymogów przewidzianych w przepisach ustawy o sporcie. Obowiązek dostosowania regulacji wewnątrzzwiązkowych dotyczyć będzie w szczególności wprowadzenia do nich standardów wskazanych w art. 9 ustawy o sporcie. Wykonanie obowiązku dostosowania przez polskie związki sportowe swojej działalności do przepisów ustawy o sporcie ustawodawca ograniczył terminem 2 lat od dnia wejścia w życie nowej regulacji. Zaniechanie wykonania przez polski związek sportowy wskazanych obowiązków może stanowić podstawę do zastosowania przez ministra właściwego do spraw kultury fizycznej środków nadzorczych przewidzianych w art. 22 ustawy o sporcie. Obowiązek dostosowania działalności w zakresie, w jakim dotyczy członków polskich związków sportowych, należy rozumieć jako ciążący na nich wymóg takiego dostosowania standardów ich funkcjonowania (w tym ustalenia brzmienia statutów bądź regulaminów), aby działalność ta mogła być prowadzona bez ryzyka niezgodności z działaniem polskiego związku sportowego według nowych, tj. wprowadzonych przez przepisy u.s., rygorów (podobnie M. Gniatkowski, P. Kokot (w:) Ustawa o sporcie, red. M. Gniatkowski, s. 328-329). Interpretacja art. 82 w zw. z art. 11 ustawy o sporcie dokonana przez skarżącą jest błędna, daje się obronić wyłącznie przy uwzględnieniu literalnej jego wykładni, upada jednakże, jeżeli weźmie się pod uwagę kontekst systemowy i celowościowy tej normy prawnej, tj. treść art. 1, art. 7 ust. 1, art. 9, art. 11, 12 art. 13, 22 i 23, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie. Nie powinno budzić wątpliwości, że brzmienie pojedynczego przepisu ustalone w oparciu o językową jego wykładnię nie przesądza jeszcze, iż zawsze jest to znaczenie takie, jakie w istocie nadaje mu prawodawca. Dopiero analiza przepisu w łączności z jego otoczeniem prawnym pozwala ustalić jego rzeczywiste znaczenie, żaden bowiem akt prawa powszechnie obowiązującego nie jest luźnym zbiorem przepisów, których znaczenia w każdym przypadku można doszukać się w oderwaniu od całokształtu rozwiązań prawnych w danej dziedzinie (podobne stanowisko na tle ustawy o sporcie kwalifikowanym zajął w wyroku NSA z dnia 4 maja 2004 r., sygn. akt OSK 55/04, ONSAiWA 2004, nr 1, poz. 1). Reasumując należy wskazać, że organ w sposób prawidłowo uznał, że skarżący związek w okresie przejściowym nie dostosował swojej działalności do obecnych regulacji, gdyż nie przedłożył stosownego zaświadczenia o przynależności do międzynarodowej federacji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu przy rozpatrzeniu powyższej sprawy doszło jednak do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w swojej skardze zarzucił między innymi naruszenie przepisów postępowania poprzez niewykazanie przez organ, dlaczego właśnie termin dwumiesięczny na podjęcie działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem jest terminem właściwym. Innymi słowy w ocenie skarżącego organ wyznaczając termin do zapewnienia stanu zgodnego z prawem, działają w ramach uznania administracyjnego, nie wskazał dlaczego wyznacza właśnie taki okres na podjęcie działań. Powyższy zarzut w ocenie składu orzekającego jest w pełni zasadny. W niniejszej sprawie decyzje organu zostały wydane między innymi w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o sporcie. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem: Jeżeli działalność władz polskiego związku sportowego narusza prawo lub postanowienia statutu, minister właściwy do spraw kultury fizycznej w zależności od stopnia stwierdzonych nieprawidłowości: 1) udziela władzom polskiego związku sportowego upomnienia i zażąda od nich podjęcia działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak w decyzji pierwotnej organ wyjaśnił dlaczego zastosował wobec skarżącej karę upomnienia, nie wspomniał jednak dlaczego wyznacza skarżącej termin 2 m-cy na podjęcie działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Dopiero w odpowiedzi na skargę na stronach 4-5 organ podejmuje próbę wyjaśnienia, dlaczego termin 2 m-cy wskazany w zaskarżonej decyzji jest terminem właściwym. W tym miejscu należy stanowczo podkreślić, że odpowiedź na skargę nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonej decyzji. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie udzielenie władzom polskiego związku sportowego upomnienia i żądanie podjęcia przez nie działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem było słuszne i stanowi najłagodniejszą postać środka nadzoru. Oznacza to, że będzie on stosowany przez organ nadzoru w tych wszystkich sytuacjach, w których stwierdzone uchybienie będzie uzasadniało interwencję ministra właściwego do spraw kultury fizycznej, a jednocześnie nie będzie ono na tyle doniosłe, aby przemawiało za zastosowaniem środka dalej idącego (dotkliwszego), zgodnie z zasadą niezbędności. Z redakcji przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o sporcie wynika, że musi zachodzić koniunkcja pomiędzy sformułowanym przez organ nadzoru upomnieniem, tj. wskazaniem stwierdzonego działania wraz ze wskazaniem, że stanowi ono postać działania niezgodnego z prawem i żądaniem podjęcia działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Oznacza to, że minister właściwy do spraw kultury fizycznej nie może ograniczyć się wyłącznie do sformułowania upomnienia, ale nadto - stosując ten środek nadzoru - ma obowiązek, wezwać jego adresata do podjęcia aktywności, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Środki nadzoru powinny być stosowane zgodnie z zasadą niezbędności, a więc w sposób właściwy, konieczny i umiarkowany. Zasada niezbędności, mimo że nie została sformułowana wyraźnie w przepisach u.s. (ani też pr. stow.), wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego; jest również przedmiotem regulacji art. 31 Konstytucji RP. W jej świetle "właściwe" działanie organu nadzoru należy rozumieć jako działanie pozwalające na osiągnięcie celu wyznaczonego miarą interesu publicznego, "konieczne" - jako takie działanie podmiotu nadzorującego, które nie daje mu możliwości podjęcia innych działań, mniej uciążliwych dla podmiotu nadzorowanego, "umiarkowane" - gdy oszczędza uciążliwości nadzorowanemu (zob. M. Szewczyk, Nadzór..., s. 155; R. Hauser, Status prawny klubu sportowego jako stowarzyszenia (w:) Status prawny polskich klubów i związków sportowych, red. A.J. Szwarc, Poznań 2000, s. 52). Art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o sporcie nie wskazuje co prawda, że podjęcie działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem ma nastąpić w określonym czasie, jednak wydaje się, że inna, ściśle literalna, interpretacja tego przepisu uniemożliwiłaby wykonanie obowiązku przez związek, gdyż brak zakreślenia ram czasowych prowadziłoby do sytuacji uniemożliwiającej podjęcie dalszych działań przez organ nadzoru wskazanych chociażby w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o sporcie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uzasadni w decyzji dlaczego wskazuje 2-miesięczny termin na podjęcie działań mających na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Przy wskazaniu organ winien kierować się rzeczywistym czasem koniecznym do załatwienia sprawy. Sąd w niniejszej sprawie uchylił decyzję wydaną w trybie art. 127 k.p.a. w całości ponieważ decyzja nie zawiera tak jak decyzja pierwsza poszczególnych punktów rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.