II GSK 1204/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 stycznia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 966/13 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 stycznia 2013 r. nr 01/2013 w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz B. N. 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 7 stycznia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 966/13 oddalił skargę B. N. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z [...] stycznia 2013 r., w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 2 marca 2012 r. B. N. złożył w Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Ł. Okręgowej Izby Architektów RP wniosek o wydanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń. Stwierdził, że posiada odpowiednie wykształcenie i odbył wymaganą praktykę zawodową. Wniósł o dopuszczenie go do egzaminu na wskazane uprawnienia budowlane. W dniach 1-2 czerwca 2012 r. powołana przez Okręgową Komisję Kwalifikacyjną komisja egzaminacyjna przeprowadziła składający się z części pisemnej i ustnej egzamin na uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, do którego przystąpił także skarżący. Część pisemna egzaminu miała formę testu. Skarżący udzielił 50 prawidłowych odpowiedzi na 60 pytań, tym samym uzyskał pozytywny wynik z tej części egzaminu. Z części ustnej, składającej się z 5 pytań, skarżący uzyskał wynik negatywny. W protokole z egzaminu komisja egzaminacyjna stwierdziła brak wiedzy i umiejętności właściwego rozwiązania w detalach budowlanych szczegółów technicznych potwierdzonych błędnym szkicem, będących odpowiedzią na pytanie nr 3 oraz brak pełnej orientacji w zagadnieniach dotyczących wykonywania robót budowlanych na budowie w odpowiedzi na pytanie nr 4, dotyczące odbytej przez zdającego praktyki na budowie. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją z [...] czerwca 2012 r. odmówiła B. N. nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń oraz na podstawie § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz.U. Nr 83, poz. 578 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 28 kwietnia 2006 r.) ustaliła, że ponowne przystąpienie do części ustnej egzaminu na uprawnienia budowlane będzie możliwe po upływie 5 miesięcy od daty poprzedniego egzaminu. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409; dalej: Prawo budowlane) warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej. W ocenie Okręgowej Komisji z przebiegu egzaminu wynika, że skarżący nie wykazał się odpowiednią wiedzą i umiejętnościami, co uniemożliwia nadanie mu wnioskowanych uprawnień budowlanych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący przedstawił argumenty na poparcie stanowiska, że udzielił prawidłowej odpowiedzi na wszystkie pytania egzaminacyjne, przy czym odpowiedź na pytanie 3 była niepełna, co zgodnie z § 11 pkt 9 regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń nie wykluczało zaliczenia egzaminu ustnego z wynikiem pozytywnym. Odnośnie zakwestionowanej odpowiedzi na pytanie nr 3 skarżący wskazał, że detal architektoniczny, którego szkic został zakwestionowany przez komisję egzaminacyjną, został wcześniej zaprojektowany przez skarżącego i umieszczony w projekcie wykonawczym inwestycji: Rewitalizacja EC-1 i jej adaptacja na cele kulturalno - artystyczne, zadanie 1 EC-1 Wschód w Ł.. Szkic ten został zatwierdzony przez projektanta prowadzącego projekt- mgr inż. arch. A. G. i do dziś funkcjonuje w budowie, stanowiąc podstawę do będących w trakcie realizacji robót budowlanych. Wobec tego skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu m.in. z zeznań świadka - mgr inż. arch. A. G., na okoliczność ustalenia, iż projekt: detal okna napowietrzania w piwnicy (nr 1863) został sporządzony przez skarżącego. Pismem z 11 września 2012 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wystąpiła do organu I instancji o uzupełnienie protokołu z przeprowadzonego egzaminu, poprzez przedstawienie szczegółowej oceny odpowiedzi skarżącego na pytanie nr 3. Okręgowa Komisja przy piśmie z 26 września 2012 r. przesłała uzupełniony protokół egzaminacyjny skarżącego. Jak wynika z nadesłanego dokumentu, w ramach pytania nr 3 B. N. został poproszony o sporządzenie rysunku (szkicu) wyjaśniającego rozwiązanie detalu tzw. studzienki doświetlającej w gruncie, którego wykonanie zostało wpisane w zeszycie praktyk kandydata, jako praca wykonywana w biurze projektów. W odpowiedzi na tak sformułowane pytanie, skarżący przedstawił szkic detalu okna napowietrzającego w piwnicy i tak też zatytułował zaprezentowany rysunek. Działając jako organ odwoławczy, Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP decyzją z [...] stycznia 2013 r. utrzymała w mocy rozstrzygnięcie Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej Ł. RP w Ł. Komisja odwoławcza uznała, że skarżący nie udzielił odpowiedzi na pytanie nr 3, a tym samym wynik egzaminu należało ocenić negatywnie. W protokole z egzaminu jednoznacznie stwierdzono, że skarżącemu brak jest wiedzy i umiejętności właściwego projektowania w detalach budowlanych obiektów ich szczegółów technicznych, co potwierdził opracowany przez niego błędny szkic. Podniosła, iż okoliczność dotycząca ustalenia autorstwa opracowanego przez skarżącego detalu nie stanowiła faktycznej podstawy negatywnej oceny odpowiedzi skarżącego. Odpowiedź skarżącego na pytanie nr 3 została generalnie uznana za błędną, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący złożył egzamin z wynikiem pozytywnym. Jednocześnie Krajowa Komisja Kwalifikacyjna stwierdziła, iż pytanie nr 4 wykraczało swoim przedmiotem poza zakres egzaminacyjny, lecz okoliczność ta, wobec braku prawidłowej odpowiedzi na pytanie poprzedzające, nie wpływa na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw. Wskazał, że kontrola decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej polega na zbadaniu, czy organ nie dopuścił się rażących uchybień, czy dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla podjętego rozstrzygnięcia. W myśl art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; dalej: kpa) Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP, jako organ drugiej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zobowiązana była do zbadania i wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów, dotyczących przebiegu i wyniku egzaminu ustnego, odnosząc się do poszczególnych pytań i udzielanych na nie odpowiedzi. Analizując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia przepisów prawa, mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, Sąd nie dopatrzył się uchybień, mogących stanowić podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Stwierdził, że nie można zgodzić się z autorem skargi, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 138 § 2 kpa, gdyż organ w sposób prawidłowy nie ustalił stanu faktycznego sprawy i oparł swoją decyzję na dokumencie nazwanym "uzupełnieniem protokołu". Z ustaleń podjętych przez Krajową Komisję, opartych na materiale dowodowym uzupełnionym następnie wyjaśnieniami Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej wynika, że skarżący nie udzielił poprawnej odpowiedzi na pytanie nr 3, w konsekwencji, czego otrzymał ocenę negatywną. Wbrew twierdzeniom skarżącego, odpowiedzi tej nie można było uznać, jako niepełnej, gdyż zdający wykonał inny niż wskazany przez Komisję Kwalifikacyjną rysunek (szkic) detalu budowlanego, co potwierdzili swoimi podpisami wszyscy członkowie Komisji. Nie mogła mieć znaczenia prawnego w tym przypadku argumentacja skarżącego, iż wykonał on szkic poprawnie oraz że rysunek dotyczył zakresu jego praktyki zawodowej (na dowód czego przedłożył stosowne opinie, których jednak Sąd nie uwzględnił, z uwagi na brak merytorycznego związku ze sprawą oraz ich prywatny, a nie urzędowy charakter). Sąd podkreślił, iż egzamin, mimo że dotyczył określonych uprawnień budowlanych (specjalności architektonicznej) w istocie decydował o przyznaniu takich uprawnień do projektowania bez ograniczeń. W tym aspekcie za prawidłową należało uznać argumentację organu, iż skarżący nie wykazał się wszechstronną wiedzą i niezbędnymi umiejętnościami w tym zakresie, przedkładając Komisji Kwalifikacyjnej wykonany w ramach praktyki zawodowej szkic innego detalu budowlanego. Wyjaśnienie tego faktu, jako niezrozumienie polecenia Komisji w kontekście opisanych w protokole egzaminu dodatkowych (uzupełniających) pytań członków Komisji oraz otwartego charakteru egzaminu, na którym badana jest praktyczna zdolność kandydata do wykonywania zawodu, nie zasługiwało na uwzględnienie, z uwagi na sprzeczność z założeniami oraz celem egzaminu na wskazane uprawnienia budowlane. Nie dowodzi także racji skarżącego okoliczność, że zatytułował on wykonany przez siebie szkic w sposób odpowiadający jego treści, a także, iż mógł on zostać wykonany w sposób prawidłowy, gdyż nie był on w ogóle przedmiotem egzaminu, stąd też w ocenie Sądu, Komisja Kwalifikacyjna w takim przypadku nie mogła udzielonej przez skarżącego odpowiedzi uznać za prawidłową. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż rozstrzygnięcia podejmowane w sprawie wyniku egzaminu ustnego na uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, są rozstrzygnięciami o charakterze uznaniowym. Oznacza to, iż egzaminatorzy i komisje podejmujący decyzje w ramach posiadanej profesjonalnej wiedzy, ustalają wyniki zdających przy zachowaniu pewnego luzu decyzyjnego. W związku z tym Sąd może jedynie badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania oraz czy organ nie dopuścił się istotnych uchybień w procesie oceny pracy i czy odniósł się do wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a także czy nie dopuścił się uchybień natury formalnej. B. N. wniósł skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania. W granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa) skarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, a zebrany przez organ materiał dowodowy nie został oceniony i rozpatrzony przez Sąd pierwszej instancji dokładnie i w całości, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych, polegających na ustaleniu, iż skarżący: a) wykonał inny niż wskazany przez Komisję Kwalifikacyjną rysunek (szkic) detalu budowlanego, a okoliczność tę potwierdzili swoimi podpisami wszyscy członkowie Komisji, czego skutkiem była niemożność uznania odpowiedzi na pytanie nr 3 jako niepełnej; b) wykonał szkic detalu okna do napowietrzania w piwnicy, który nie był objęty przedmiotem egzaminu; c) w swoich zarzutach dotyczących uchybień Komisji Kwalifikacyjnej, zawartych w skardze z 19 lutego 2013 r. oraz w odwołaniu z 21 sierpnia 2012 r. podnosił, iż w jakimkolwiek zakresie nie zrozumiał poleceń Komisji. Argumenty na poparcie wyżej wymienionych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu środka prawnego, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ppsa zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w środku prawnym. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w sprawie nie występują. Skarga kasacyjna oparta została ma zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W ramach dotyczącej uchybień proceduralnych podstawy kasacyjnej B.N.zarzucił skarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy zebrany przez organ materiał dowodowy nie został oceniony i rozpatrzony dokładnie i w całości, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych. Podstawą oceny prawnej powinien być jedynie prawidłowo, zgodnie z wymogami ustawowymi ustalony stan faktyczny sprawy. W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Istota tego naruszenia polega na faktycznym zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i oparciu się na dokumencie nazwanym "uzupełnieniem protokołu", z którego miało wynikać, iż skarżący wykonał inny niż wskazany przez Komisję Kwalifikacyjną rysunek (szkic detalu budowlanego, "co potwierdzili swoimi podpisami wszyscy członkowie Komisji". Zdaniem Sądu I instancji dokument taki daje podstawę do uznania, że "trudno nie zgodzić się z argumentacją organu, iż skarżący nie wykazał się wszechstronną wiedzą i niezbędnymi umiejętnościami w zakresie" specjalności architektonicznej. W sprawie, organ II instancji, a w ślad za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oparły swoje rozstrzygnięcia w istocie jedynie na dosłanym przez organ I instancji - cztery miesiące po dacie egzaminu - "załączniku do protokołu z egzaminu", przypisując mu w nieuprawniony sposób moc dowodową właściwą dokumentom urzędowym i opierając swoje rozstrzygnięcie na tym, co w tym piśmie zostało "stosownie wyjaśnione". Należy także zauważyć, że Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna nawet nie podjęła próby "uwiarygodnienia" przekazanego przez siebie dokumentu. Powyższa niekonsekwencja organów, a w efekcie także Sądu I instancji, spowodowała potraktowanie wskazanego dowodu, jako mającego szczególną, zwiększoną moc, a jednocześnie pominięcie innych, które winny podlegać ocenie przynajmniej na równi z pozostałymi dowodami uzyskanymi w toku postępowania, a zatem zgodnie z zasadami postępowania określonymi w art. 75-88a kpa. Jak wynika z decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Komisja Kwalifikacyjna Ł. "na podstawie odpowiedzi ustnych uznała wynik egzaminu za negatywny", z uwagi na: - brak wiedzy i umiejętności właściwego rozwiązania w detalach budowlanych szczegółów technicznych, potwierdzonych błędnym szkicem, będącym odpowiedzią na pytanie 3; - brak pełnej orientacji w zagadnieniach dotyczących wykonywania robót budowlanych na budowie w odpowiedzi na pytanie 4. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2013 r. uznał zasadność odwołania w zakresie odpowiedzi na pytanie 4, które "wykraczało swoim przedmiotem poza zakres egzaminacyjny". Jednocześnie, w zakresie odpowiedzi na pytanie 3 poprzestał na "uzupełnieniu protokołu z egzaminu z 2 marca 2011 r.". (powinno być 2012 r.) Należy zwrócić uwagę, że aktach administracyjnych znajduje się oryginał protokołu, związany ze zdawanym przez B. N. w dniach 1-2 czerwca 2012 r. egzaminem na uprawnienia budowlane. (k. 3-4) Z protokołu tego nie wynika ostateczna treść pytania nr 3, w szczególności - jaki detal budowlany, który egzaminowany miał rozwiązać i przedstawić w formie szkicu rysunkowego, wskazała komisja egzaminacyjna. Natomiast, tzw. "uzupełniony protokół egzaminacyjny" przysłany 2 października 2012 r. przez Dyrektora Biura Ł. Ł. P., czyli odpis oryginalnego protokołu, zawiera informację, iż pytanie 3 dotyczy "detalu studzienki piwnicznej w budynku zabytkowym". (k. 39-40 akt adm.) "Uzupełnienie" zostało rozwinięte w piśmie, jednak i w tym zakresie, w sytuacji gdy oryginał protokołu nie zawiera powyższej informacji, wyjaśnienia wymaga, skąd dane te zaczerpnął wysyłający Dyrektor Biura Ł., a także skąd pochodzą dane ujawnione w załączniku Przewodniczącego Komisji Kwalifikacyjnej Andrzeja Piecha i jak się one mają do rzeczywistego przebiegu egzaminu. Należy zwrócić uwagę, że zdający B. N. zdecydowanie twierdził, że komisja egzaminacyjna w pytaniu nr 3 wskazała na detal okna napowietrzającego i wszystkie dołączone do protokołu egzaminacyjnego szkice oraz rozwiązania dotyczyły tego elementu, a nadto w dołączonym do akt administracyjnych Dzienniku Praktyk skarżącego nie ma mowy o wykonywaniu przez niego projektu detalu studzienki doświetlającej w gruncie, a który to warunek wskazany został w pytaniu. Wyjaśnienie rzeczywistej treści pytania, odpowiedź na które zadecydowała o negatywnym wyniku egzaminu, ma znaczenie nie tylko z uwagi na ocenę rzetelności egzaminu, ale także z uwagi na treść § 11 pkt 9 regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawach nadawania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, który dopuszcza zaliczenia egzaminu ustnego nawet w sytuacji udzielenia niepełnej odpowiedzi na jedno z pytań. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania za zasadne. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego niepełne, bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także bez właściwej jego oceny, nie dawały podstaw do rozważań w zakresie zgodności postępowania kwalifikacyjnego z art. 12 i in. ustawy - Prawo budowlane. Trafność omówionego zarzutu kasacyjnego uzasadnia potrzebę uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości, celem dokonania właściwej oceny prawnej należycie ustalonego stanu faktycznego. Jak wyżej wskazano, rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Dlatego to do Sądu I instancji należy również ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji m.in. w zakresie zgodności z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U.2001.5.42). Ze wskazanego przepisu wynika, że rozstrzygnięcia organów w sprawach indywidualnych podpisują wszyscy członkowie składu orzekającego organu. Tymczasem decyzja nr [...] z [...] stycznia 2013 r. podpisana została jedynie przez pięciu jej członków. Jej przewodniczący "wstrzymał się", zaś inny członek był "nieobecny". Przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 107 § 1 kpa, nie dają podstawy do zastępowania podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stwierdzeniem o wstrzymaniu się jej od głosowania, ewentualnie wydawania rozstrzygnięcia w niepełnym składzie. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 461).