II OSK 2233/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ Sędzia WSA del. Paweł Groński Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. P. oraz W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1984/13 w sprawie ze skarg J. P. i W. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 10 lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz J. P. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz na rzecz W. S. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1984/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. i W. S., zw. dalej skarżącymi, na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej Inspektorem lub WINB, z dnia 10 lipca 2013 r., nr ..., w przedmiocie obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Zaskarżoną decyzją Inspektor utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W., zw. dalej PINB, z dnia 16 kwietnia 2013 r., którą nałożono na J. M. i spółkę "I." Sp. z o.o. obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi zawartymi w części opisowej i rysunkowej "Dokumentacji powykonawczej" tom II z października 2011 r. stanowiącej integralną część decyzji, w terminie 24 miesięcy od dnia, kiedy decyzja stanie się ostateczna, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi w suterenie, adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na hotel z restauracją na działkach nr ewid. ..., ... i ... przy ul. P... i ul. K. w W. Sąd Wojewódzki wskazał, że w sprawie orzekał, Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., II OSK 408/11. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sad pierwszej instancji zasadnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, uchylającego decyzję organu pierwszej instancji z tego powodu, że nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego adaptacji i rozbudowy przedmiotowego budynku na gruncie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, powinno zostać związane z uprzednim rozważeniem nałożenia na inwestora obowiązku wykonania konkretnych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem, których realizacja mogłaby skutkować wykonaniem takiego projektu, zwłaszcza, że organ pierwszej instancji posiadał wiedzę na temat niezgodności realizowanej inwestycji z przepisami prawa. Inspektor decyzją z dnia 6 grudnia 2012 r. uchylił decyzję PINB z dnia 24 września 2012 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, wskazując, że organ ten przyjął bez dogłębnej analizy ustalenia i wnioski wynikające z przedłożonej w dniu 16 listopada 2011 r. przez inwestora dokumentacji powykonawczej przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku i adaptacji na funkcję hotelową z restauracją oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na przedmiotowych działkach, nie poddając jej ocenie zgodności ze stanem faktycznym, zgodności z uzyskaną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, W szczególności wskazał na konieczność wyjaśnienia: (1) usytuowania budynku w odległościach mniejszych niż określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazując, że zaproponowane przez projektanta rozwiązanie nie pozwoli doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia; (2) wysokości budynku i ilości wykonanych kondygnacji, stwierdzając, że poddasze w przedmiotowym obiekcie nie spełnia kryteriów poddasza, a zatem powinno być liczone jako kolejna kondygnacja; (3) czy inwestor zrealizował zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy dwa odrębne budynki, czy jeden. W dniu 13 lutego 2013 r. inwestor przedłożył PINB dokumentację powykonawczą przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i adaptacji na funkcję hotelową z restauracją oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na przedmiotowych działkach z października 2011 r., sporządzoną przez osoby uprawnione, z wnioskiem o dołączenie jako dowód do akt sprawy, którą organ postanowieniem z dnia 25 lutego 2013 r. dopuścił jako dowód w sprawie na podstawie art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej, w myśl której należy wykonać dodatkowe wycięcie stropów w garażach w odległości ok. 3 m wzdłuż granicy z działkami sąsiednimi, a następnie wylać w ich miejsce nowe płyty betonowe o grubości 20 cm, pochylone w kierunku tych działek, które znajdą się całkowicie poniżej otaczającego je terenu, co pozwoli zawęzić światło kondygnacji podziemnych, w garażach przedmiotowych budynków w miejscach gdzie stropy garaży podziemnych wraz z warstwami izolacyjnymi wystawałyby ponad przyległy teren, co w konsekwencji spowoduje, że w tych częściach garaże znajdą się całkowicie poniżej poziomu terenu, które to rozwiązanie doprowadzi do stanu, że przedmiotowe budynki będą spełniać wymagania § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organ słusznie stwierdził, że ostatnia kondygnacja budynku, gdzie znajduje się kotłownia i wentylatornia jest kondygnacją techniczną i zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być uznana za kondygnację użytkową. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego przedłożono rysunek przekroju konstrukcji wsporczej dachu mansardowego przedmiotowej inwestycji, z którego to rysunku oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że poddasza użytkowe budynków będą miały skośne ściany zewnętrzne, co pomniejszy powierzchnię użytkową mieszkalną, oznacza to, że takie rozwiązanie nie pozwala kwalifikować poddaszy do pełnych kondygnacji budynków. Sąd Wojewódzki uznał za trafny pogląd organu, że przedmiotowa inwestycja została tak zaprojektowana, iż realizowane są dwa budynki posiadające oddzielne garaże podziemne, każdy z własnym dojazdem do drogi publicznej, a połączone funkcjonalnie w jedną strefę pożarową, czemu nie sprzeciwiają się warunki ochrony p. poż. Budynki konstrukcyjnie oddzielone są od poziomu - 1 do poziomu + 3 dylatacją, co stanowi o odrębności tych budynków i powoduje, że inwestycja spełnia wymagania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd podzielił również pogląd organu, że "Opinia techniczna" sporządzona na zlecenie skarżących pozostaje bez wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Sąd Wojewódzki wywiódł, że zalecenia WINB zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 6 grudnia 2012 r. zostały przez organ powiatowy w toku prowadzonego postępowania uwzględnione, a zastrzeżenia wyjaśnione. Sąd wskazał również, że wykonanie robót budowlanych przedstawionych w złożonej dokumentacji powykonawczej umożliwi doprowadzenie przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zasadnym było wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazującej wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie J. P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania w zakresie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, pomimo podstaw do stwierdzenia w świetle materiału dowodowego, że naruszony został § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji braku ustalenia rzeczywistej odległości budynku od granicy z sąsiednią działką, a także, wobec błędnej wykładni § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zakresie pojęcia kondygnacji, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo: - braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organ nadzoru budowlanego, braku analizy prawnej w kwestiach podnoszonych przez skarżącego oraz braku odniesienia się do zarzutu skarżącego wskazanego w odwołaniu, a dotyczącego braku ustalenia rzeczywistej odległości budynku od granicy z sąsiednią działką, - braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, braku analizy prawnej w kwestiach podnoszonych przez skarżącego, poprzez pominięcie przy ocenie materiału dowodowego opinii rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. W. K., która odnosi się do dokumentacji w zakresie sposobu i zakresu wykonania robót naprawczych autorstwa mgr inż. arch. J. K. i mgr inż. S. S., - braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, braku analizy prawnej w kwestiach podnoszonych przez skarżącego w zakresie wejścia w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie W. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił: I) naruszenie przepisów postępowania w zakresie : 1) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a., polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach i pominięciu zgłoszonych przez skarżącego zarzutów, w szczególności przez niedokonanie wnikliwej i szczegółowej analizy zaskarżonej decyzji pod kątem nieważności, 2) art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 Prawo budowlane, polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji organu drugiej instancji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja PINB z dnia 16 kwietnia 2013 r. nakładająca na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji przy ul. P. i ul. K. w W. do stanu zgodnego z prawem została wydana po upływie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co miało miejsce 30 października 2009 r., 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 § 1 i 2, 78 i 107 § 1 i 3 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo oczywistych nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a polegających nierozważeniu przez organ w sposób wszechstronny materiału dowodowego oraz pominięciu zgłoszonych przez skarżącego oraz uczestnika J. P. dowodów, w szczególności dowodu z przedstawionego przez nich orzeczenia technicznego, który miał istotne znaczenie dla sprawy, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego polegające na nieuchyleniu zaskarżonych decyzji, mimo ich wydania z naruszeniem prawa materialnego polegającym na niezastosowaniu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego i niezbadaniu przez organy nadzoru budowlanego obu instancji zgodności legalizowanej inwestycji z postanowieniami obowiązującego na obszarze, na którym się ona znajduje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę m. W. w dniu 9 listopada 2010 r. II) naruszenie prawa materialnego w zakresie: 1) § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że poddasze użytkowe budynku posiadające skośne ściany zewnętrzne zmniejszające jego powierzchnię użytkową, nie stanowi kondygnacji budynku, podczas gdy zgodnie z definicją kondygnacji zawartej ww. przepisie za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, a definicja ta nie przewiduje rozróżnienia na "pełną" i "niepełną" kondygnację w zależności od jej powierzchni, 2) § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zaproponowany przez inwestora i przyjęty przez organ sposób przebudowy wystającej ponad powierzchnię gruntu hali garażowej, poprzez wykonanie nowego stropu skośnie wchodzącego pod powierzchnię ziemi, pozwoli na zachowanie wymaganego przez § 12 ust. 1 odstępu od granicy działki, 3) § 12 ust. 1 w zw. z § 13 w zw. z § 57 w zw. z § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich niezastosowanie i nie zbadanie czy inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego z lokalami użytkowymi w suterenie oraz na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na hotel z restauracją, połączonych wspólną ścianą z zastosowaniem dylatacji od poziomu -1 do +3, spełnia wymagania odnośnie odstępów pomiędzy budynkami, a w szczególności, czy brak wolnej przestrzeni pomiędzy nimi jest zgodny z przepisami rozporządzenia oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i czy nie wpłynie negatywnie na naturalne oświetlenie działek sąsiadujących, w szczególności działki nr ... należącej do skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. Podnoszone w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszeń przepisów postępowania prowadzące do niedokładnego wyjaśnienia przez organ nadzoru budowlanego okoliczności sprawy, braku analizy prawnej w kwestiach podnoszonych przez skarżących okazały się usprawiedliwione. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a., polegający na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach i pominięciu zgłoszonych przez skarżących zarzutów jest zasadny. Sąd Wojewódzki przyjmując jako "słuszne" oceny organów administracji nie ustosunkował się do zarzutów skarżących kasacyjnie i nie dokonał własnej oceny kwestionowanych zagadnień. Nie jest powinnością sądu administracyjnego rozstrzyganie o słuszności, czy niesłuszności zajętego przez organy stanowiska w sprawie, gdyż ma on dokonać kontroli zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań i czynności zarówno w aspekcie procesowym jak i materialnoprawnym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zbrakło takich ocen, co czyni wymienione podstawy kasacyjne usprawiedliwionymi. Nie można też odmówić zasadności przywołania jako podstaw kasacyjnych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 6, 7, 77 § 1 i 2, 78 i 107 § 1 i 3 k.p.a., i w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, ponieważ organy administracji nie przeprowadziły rzetelnego postępowania pozwalającego na ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący zwrócili uwagę na to, że organy nadzoru budowlanego wyznaczyły zakres postępowania polegającego na podjęciu czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o dokument przygotowany przez architekta będącego autorem unieważnionego projektu budowlanego. Strony skarżące kasacyjnie załączyły też ocenę tego materiału, w którym podkreślono, że może on budzić zastrzeżenia, gdyż wyrażane w nim oceny mogą być subiektywne. Nie kwestionując jednak możliwości wykorzystania takiego materiału i jego wartości, ocenić należy, że do organów nadzoru budowlanego należało w takiej sytuacji szczególnie wnikliwe odniesienie się do zastrzeżeń zgłaszanych wobec dokumentacji powykonawczej przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku i adaptacji na funkcję hotelową z restauracją oraz budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, zwłaszcza jeśli uwzględnić, iż w poprzedniej fazie sprawy organ II instancji uchylał decyzję odnoszącą się do tego samego materiału wskazując, że organ I instancji przyjął bez dogłębnej analizy ustalenia i wnioski wynikające z przedłożonej w dniu 16 listopada 2011 r. przez inwestora dokumentacji. Ta sama dokumentacja, nieznacznie tylko uzupełniona, była przedmiotem ponownych analiz przed wydaniem zaskarżonej decyzji w tym przypadku organ I instancji również nie odniósł się do argumentów zawartych w pismach strony skarżącej kasacyjnie, pomimo że zgłaszane tam zastrzeżenia dotyczyły istoty podejmowanych działań, a organ II instancji bez uzasadnienia uznał, że pisma te pozostają bez znaczenia dla sprawy. Powinnością Sądu Wojewódzkiego było zatem dostrzec to, że organ bezkrytyczne przyjął stanowisko inwestora nie odnosząc się do argumentów strony przeciwnej. Ograniczając się do konstatacji, iż organy nadzoru budowlanego słusznie przyjęły argumenty inwestora Sąd Wojewódzki po pierwsze nie ocenił, czy dopuszczalne jest "przerobienie" na kondygnację poddasza użytkowego, przez wykonanie pokrycia dachowego ścian zewnętrznych tej kondygnacji, po drugie nie poddał ocenie skutków obniżenia poziomu stropu garażu, przez jego skośne umieszczenie względem gruntu bez oceny czy i w jakim zakresie wpłynie to na "odsunięcie" od granicy z działką sąsiednią oraz zmniejszenie powierzchni zabudowy. Wreszcie, nie oceniono, a nawet nie odniesiono się do twierdzeń skarżących, że wobec unieważnienia pozwolenia na budowę, i podjęcia postępowania przez organy nadzoru, powinny mieć zastosowanie przepisy planu zagospodarowania przestrzennego, które weszły w życie w toku sprawy, o czym sygnalizowali skarżący w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji. Odpowiedzi na to ostanie pytanie nie udzielono też w decyzji kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki, jednocześnie Sąd ten nie odniósł się do ww. zagadnienia, co czyni usprawiedliwionymi ww. zarzuty kasacyjnej. Nie ma natomiast racji strona skarżąca kasacyjnie odwołując się do podstaw unieważnienia skarżonej decyzji, ponieważ po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, co miało miejsce 30 października 2009 r., wydana została przed dniem 30 grudnia 2009 r. (a więc przed upływem dwóch miesięcy) pierwsza decyzja nakładająca na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a decyzja obecnie zaskarżona była decyzją kolejną wydaną po uchyleniach decyzji poprzednich, co oznacza, że postępowanie ciągle jest w toku. Wobec stwierdzenia zasadniczych naruszeń postępowania przedwczesne byłoby formułowanie wypowiedzi odnoszących się do zarzutów naruszeń prawa materialnego, do których nie ustosunkował się Sąd Wojewódzki, a przede wszystkim organy nadzoru budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 9