VII SA/Wa 1562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 1562/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, tekst jednolity) dalej k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania W. Z. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013r, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011r., znak: [...], nakładającej na inwestora M. N. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku pensjonatowego, wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...]. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] sierpnia 201 Ir. na podstawie art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.l 18 z późn. zm.), przeprowadził obowiązkową kontrolę obiektu . W wyniku tej kontroli organ ustalił, że inwestor realizując przedmiotowy obiekt odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę. Zrezygnowano z balustrad na balkonach wykonując pełną zabudowę co spowodowało zwiększenie kubatury budynku, od strony zachodniej zmieniono układ i kąt nachylenia połaci dachowej co stanowi zmianę geometrii dachu, zmieniono ukształtowanie terenu od strony południowej i zachodniej (wykonano półki wraz z murkami oporowymi). W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania budynku pensjonatowego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego a następnie decyzją z dnia [...] października 2011r., znak: [...], nałożył na inwestora – M. N. - obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], w terminie do dnia 31 grudnia 201 Ir., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku pensjonatowego, wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...]. W. Z., właściciel lokalu nr [...] znajdującego się w w/w budynku mieszkalnym wybudowanym na działce ewidencyjnej nr [...] w [...], wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012r., zarzucił wydanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011r., z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 10 § 1 Kpa oraz art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz na skutek wpisu w księdze wieczystej w dniu [...] maja 201 Ir. nabył prawo odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wybudowanym na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] wraz z prawem własności nieruchomości w części [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji - decyzją z dnia [...] marca 2013r., znak: [...] - odmówił stwierdzenia nieważność badanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] paździemika 2011r., uznając, że nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego również stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 201Ir., znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. a podnoszony zarzut nie uczestniczenia W. Z. w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011r., znak: [...], nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze skierowanej do Sądu W. Z. zaskarżonej decyzji zarzuca: - naruszenie przepisów art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i art. 80 kpa polegające na wydaniu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo braku wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie istniejącego stanu prawnego i faktycznego dotyczącego stanu postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji prowadzonej na działce ewid. [...] w [...]; w szczególności pominięcie badania statusu wnioskodawcy w tychże postępowaniach, - obrazę prawa materialnego a to przepisu art. 59 ust. 7 w z w. z art. 17 pkt 1) ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez dokonanie błędnej, zawężonej interpretacji pojęcia "inwestor" prowadzącej do nieuznania za współinwestora przedmiotowej inwestycji W. Z., który nabywając odrębną własność lokalu wraz z udziałem w nieruchomości w trakcie procesu budowlanego stał się następcą prawnym inwestora w zakresie poniesionych nakładów, - obrazę prawa materialnego tj. przepisu art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w sprawie do oceny skutków pominięcia W. Z. jako adresata decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projektu budowlanego zamiennego budynku pensjonatowego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w [...], - obrazę przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji uznanie, że pominięcie W. Z. jako adresata decyzji nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projektu budowlanego zamiennego budynku pensjonatowego wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu zarzutów Skarżący wskazał m. innymi, że w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania budynku pensjonatowego w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego posiadał status inwestora oraz właściciela nieruchomości lokalowej i współwłaściciela nieruchomości gruntowej, to w konsekwencji wszelkie decyzje organów nadzoru budowlanego winny być skierowane także do W. Z. jako adresata. Wobec pominięcia jego osoby jako adresata decyzji został on pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu i podejmowania takich działań, które doprowadziłyby do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora. Tym samym niewskazanie skarżącego jako adresata decyzji nakładającej obowiązki w trybie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego skutkuje nieważnością decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O nieważności decyzji nie decyduje zatem sam fakt pominięcia w toku postępowania Pana W. Z. jako strony, lecz to, że w decyzji nie uwzględniono skarżącego jako osoby, która była zobowiązana i jednocześnie uprawniona do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora. Zdaniem Skarżacego organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji nie podjęły w zasadzie żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, wobec czego doszło do naruszenia przepisu art. 7 kpa. Naruszono także przepisy art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, bowiem nie rozpatrzono materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, w szczególności w kierunku ustalenia, kto jest inwestorem dla przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisk ozawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło odalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja tego nie naruszają prawa , które miałoby wpływa na wynik sprawy. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestiowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Zgodzić się należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła, w szczególności nie wystąpiła przesłanka podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w skardze do sądu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. Przesłanką zaskarżonego rozstrzygnięcia było utrzymanie w mocy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 201 Ir., znak: [...], nakładającej na inwestora M. N. obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r., 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku pensjonatowego, wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...], Jak wynika z akt sprawy, inwestor realizując przedmiotowy obiekt odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę. Zrezygnowano z balustrad na balkonach wykonując pełną zabudowę co spowodowało zwiększenie kubatury budynku, od strony zachodniej zmieniono układ i kąt nachylenia połaci dachowej co stanowi zmianę geometrii dachu, zmieniono ukształtowanie terenu od strony południowej i zachodniej (wykonano półki wraz z murkami oporowymi). W. Z., reprezentowany przez adwokata M. M. wystąpił w dniu [...] grudnia 2012r. o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] pażdziernika 2011 r. wskazując, że na podstawie umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2011r. oraz na skutek wpisu w księdze wieczystej w dniu [...] maja 2011 r. nabył prawo odrębnej własności lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wybudowanym na działce ewidencyjnej nr [...] w [...] wraz z prawem własności nieruchomości w części [...]. Wprawdzie organ II instancji nie odniósł się do argumentacji strony ,że decyzja PINB powinna być doręczona również W. Z., ale opisując przebieg procesu inwestycyjnego zasadnie nie dopatrzył się przesłanki stwierdzenia nieważności. Na wstępie zauważyć należy, że fakt nie uczestniczenia W. Z. w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] mimo, ze był już właścicielem lokalu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, co najwyżej świadczy o jego pominięcie w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu, nic nie wskazuje na to, by Skarżący wszedł w uprawnienia inwestora lub by był współinwestorem omawianego przedsięwzięcia. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że M. N. uzyskał pozwolenie na budowę i posiadał uprawnienia do władania obiektem budowlanym to on finasował i realizował prace budowalne. To że inwestor przed uzyskaniem decyzji o zezwoleniu na użytkowanie obiektu dokonał sprzedaży lokalu nr [...] nie świadczy o tym, że zrezygnował on z funkcji samodzielnego inwestora przedsięwzięcia w rozumieniu rozdziału 4 i 5 Prawa budowlanego, bowiem nie zaistniały przesłanki by właściciel lokalu nr [...] wszedł w uprawnienia współinwestora obiektu. Zauważyć należy, że art. 40, 41, 42, 44 i 46 i 52 Prawa budowlanego określają obowiązki inwestora w trakcie realizacji inwestycji, a art. 54 i następne wskazuje obowiązki inwestora związane z oddawaniem do użytkowania obiektu budowlanego. Ustawodawca w przepisie art. 40 Prawa budowlanego przewidział możliwość zmiany inwestora w trakcie wykonywania robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, stwierdzając, że pozwolenie na budowę może być przeniesione na rzecz innego inwestora, przy czym osoba, na rzecz której pozwolenie ma być przeniesione musi przyjąć wszystkie warunki zawarte w pozwolenie oraz złożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na takie przeniesienie musi wyrazić zgodę pierwotny adresat decyzji. Przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Z kolei z przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że zawiadomienie o zakończeniu budowy dokonywane jest przez inwestora. W niniejszej sprawie to M. N. jako jedyny inwestor składał wniosek o pozwolenie na użytkowanie. To on zmierzał do zakończenia inwestycji i rozliczenia się ze swoich obowiązków zarówno z organem nadzoru budowlanego jak i z przyszłymi użytkownikami obiektu w tym z właścicielem lokalu nr [...]. Zatem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powinna być wydana na osobę, która taki wniosek złożyła i na którą było wydane pozwolenie na budowę. Skoro tak to również decyzja o nałożeniu obowiązku sporządzenia oraz przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...], projektu budowlanego zamiennego budynku pensjonatowego, wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej w [...] była prawidłowo skierowana do M. N. jako inwestora. W świetle powyższych wywodów również zarzuty naruszenia art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i art. 80 kpa są niezasadne, bowiem organy, w oparciu o pełny materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły , że w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011r., znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jak również nie jest dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a podnoszony zarzut nieuczestniczenia W. Z. w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2011r., znak: [...], nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).