V SA/Wa 2573/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. Spółka "A." Sp. z o.o. z siedzibą w T. złożyła w dniu [...] marca 2013r. w [...] Agencji Rozwoju Regionalnego (Regionalnej Instytucji Finansującej) wniosek o dofinansowanie projektu pn "[...]". Przedmiotowy projekt złożony został w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Oś priorytetowa VIII – Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.1 – Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej. Wniosek o dofinansowanie zarejestrowany został pod numerem [...]. Pismem z [...] czerwca 2013r. [...] Agencja Rozwoju Regionalnego poinformowała wnioskodawcę o negatywnym wyniku oceny wniosku o dofinansowanie. W piśmie tym stwierdzono, że projekt nie uzyskał wymaganej minimalnej liczby punktów w ramach kryteriów merytorycznych fakultatywnych. W wyniku tej oceny wniosek uzyskał 40 punktów, uznając, że nie zostały spełnione wszystkie kryteria oceny merytorycznej: 1) wnioskodawca nie wykazał w projekcie, że e-usługa będzie świadczona zarówno dla odbiorców krajowych, jak i zagranicznych (Kryterium nr 2; 0/10 Punktów) oraz że, 2) projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym (Kryterium nr 3; 0/50 Punktów). Jak zaznaczył organ w treści uzasadnienia badane kryterium odnosi się bezpośrednio do e-usług, zatem może być spełnione jedynie przez projekty wprowadzające innowację produktową lub procesową, na poziomie krajowym lub międzynarodowym. Zadaniem wnioskodawcy jest określenie precyzyjne, co stanowi o zaawansowaniu e-usługi, o jej unikatowości i wykazanie, że wdrożenie cechy jest związane z postępem cywilizacyjnym. Sprawdzeniu podlega, jak wskazał organ czy wdrożenie e-usługi stanowi rzeczywistą korzyść dla potencjalnych klientów i że taka korzyść może mieć pozytywny wpływ na poziom popytu na e-usługę. W przedmiotowym projekcie, jak wskazał organ została przedstawiona jedna e-usługa tj. optymalizacja procesów zarządczych w obiektach hotelowych, która zawiera 7 zestawów parametrów cecha-korzyść (funkcje automatycznych prognoz są znanym już mechanizmem, również możliwość ich personalizacji, funkcje optymalizacji kosztów, funkcje automatycznej ewaluacji analiz, preferencji klientów i doboru kanałów dystrybucji oraz monitoringu i generowania alertów). W powyższym piśmie zawarto pouczenie o prawie do złożenia w terminie 14 dni protestu i Spółka pismem z 25 czerwca 2013r. taki protest złożyła. W proteście Spółka zakwestionowała poprawność oceny projektu w zakresie oceny merytorycznej fakultatywnej (kryterium nr 3) i wniosła o ponowne przeanalizowanie całości przedstawionych opisów zaawansowanych cech e-usługi. Wnioskodawca nadmienił, że ocena została dokonana w oparciu o nieaktualną na czas złożenia wniosku dokumentację konkursową i zarzucił Komisji Konkursowej, że nie podjęła się analizy cech e-usługi, a jedynie dokonała manipulacji semantycznej nazw tych cech, nie podała żadnego przykładu innego rozwiązania i nie udowodniła, że cechy te polegają jedynie na przeniesieniu znanych rozwiązań. Wnoszący protest podkreślił, że do wymagalnej minimalnej liczy punktów kwalifikującej projekt do dofinansowania wystarczy uznanie zaledwie dwóch z siedmiu przedstawionych cech. W rozstrzygnięciu protestu podjętym w dniu [...] listopada 2013r. i zawartym w piśmie nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji - będący Instytucją Pośredniczącą (IP) stwierdził, że protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu swego stanowiska, odnosząc się do kryterium nr 3 (protest nie odnosił się do kryterium nr 2) Instytucja Rozpatrująca Protest podzieliła pogląd Komisji Konkursowej, iż przedstawione we wniosku cechy (opisane w p. 15 c wniosku o dofinansowanie) nie zawierają 7 zestawów parametrów cecha-korzyść, ze względu na przeniesienie znanych rozwiązań wykorzystywanych w sposób podobny do funkcjonujących już mechanizmów umiejscowionych w nowym kontekście. Minister stwierdził, że brak cech świadczących o tym by e-usługa miała okazać się przełomowa w skali krajowej lub międzynarodowej, której innowacyjność jest na tyle duża, by mogła przyczynić się do znaczących zmian w rozwoju danej branży lub doprowadzić do powstania nowej branży, gdyż proponowana e-usługa wymaga jedynie prostego przetworzenia danych. Zdaniem organu wnioskodawca używa zbyt ogólnikowych stwierdzeń np. autorski algorytm automatycznej prognozy efektywnego stopnia wykorzystania infrastruktury hotelowej w danym terminie, natomiast brak jest wskazania konkretnych osiągnięć z dziedziny statystyki, które potwierdziłby innowacyjność cechy. Autor wniosku nie wskazuje konkretnych metod, właściwości algorytmu, osiągnięć z dziedziny mikroekonomii, budowy algorytmów optymalizacyjnych. Nie przedstawiono cech na podstawie których można by odróżnić cechę danej e-usługi od konkurencji, gdyż w e-biznesie istnieją już aplikacje, które analizują poczynania klienta, nie wskazano właściwości technicznych lub użytkowych e-usługi odróżniających ją od innych tego typu e-usług. Jednocześnie w rozstrzygnięciu IP zawarła pouczenie o przysługującym stronie środku zaskarżenia. Pismem z 23 listopada 2013r. "A." Sp. z o.o. w T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygniecie Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie złożonego protestu, zawarte w piśmie z [...] listopada 2013r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła : 1. Wykorzystanie przez IP nieaktualnej dokumentacji konkursowej i oparcie rozstrzygnięcia na edycji Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji obowiązującej w poprzedniej rundzie konkursu. 2. Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez manipulację przez IP treścią wniosku, poprzez jego zmianę, przytaczanie cytatów wyrwanych z kontekstu, pomijania zasadniczych zapisów, co uprościło i w sposób rażący okroiło przedstawioną treść. 3. Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez brak należytej analizy treści wniosku i przywołanych rozwiązań informatycznych. 4. Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez indywidualne formułowanie przez IP wymogów, które nie mają oparcia w treści dokumentacji konkursowej dla rundy 1 w roku 2013. 5. Błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nie przyznaniu maksymalnej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej, podczas gdy projekt przedstawiony we wniosku spełniał ww. kryteria, na co wpłynęły błędy o których mowa w pkt 1-4 skargi. W oparciu o powyższe skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, postulując jednocześnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi, relacjonując dotychczasowy przebieg postępowania, Spółka szczegółowo omówiła poszczególne zarzuty podnosząc, w szczególności, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu posłużono się stwierdzeniami niezgodnymi z treścią złożonego wniosku i protestu. Ponadto zarzuciła, że IP zacytowała, jedynie dwa krótkie fragmenty opisu zamieszczonego w p. 15 c i całkowicie zmieniła treść oraz znaczenie opisu, aby udowodnić swoją błędną tezę. Dalej skarżąca podkreśliła, że w pkt 16c przeprowadziła badanie innowacyjności cechy w oparciu o dostępne e-usługi z uwzględnieniem oprogramowania offline i usług świadczonych w sposób tradycyjny. Spółka nie zgodziła się również z zarzutem, że planowana przez skarżącego cecha e-usługi to stworzenie modelu trendu i sezonowości, podczas gdy wnioskodawca planuje udostępnić prognozowanie efektywnego stopnia wykorzystania infrastruktury hotelowej na bazie czynników behawioralnych. Skarżąca podsumowała, że jej zdaniem IP dokonała rażąco wybiórczej selekcji treści przedstawionej we wniosku opierając się na nieaktualnym Przewodniku po kryteriach wyboru finansowych operacji w ramach tego Programu. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skarżącej odnoszące się do niewłaściwej, jej zdaniem, oceny zakwestionowanych kryteriów uznał za niezasadne. Przyznał jedynie rację skarżącej, że został w zaskarżonym rozstrzygnięciu przywołany Przewodnik obowiązujący w innym konkursie (III w 2012r.), jednak ten obowiązujący w konkursie w którym brała udział skarżąca był zasadniczo identyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712) – po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.) Jednocześnie, w myśl art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wyłączeniem określonych przepisów ustawy procesowej tj. art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115 – 122, 146, 150 i 152 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga A. Sp. z o.o. w T. nie jest zasadna. W ocenie Sądu nie są trafne zarzuty skarżącej dotyczące rozpatrzenia wniesionego przez nią protestu. Tut. Sąd podziela jedynie zarzut przedstawiony w punkcie 1 skargi dotyczący przywołania w zaskarżonym rozstrzygnięciu nieaktualnej wersji Przewodnika po kryteriach obowiązującego w innym konkursie (III w 2012r.). Jednak zaznaczyć należy, że obie wersje Przewodnika, ten obowiązujący w poprzednim konkursie i ten aktualny (I w 2013r.) były zasadniczo identyczne i to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Przewodnik (w obu wersjach) wymaga wskazania we wniosku określonych, konkretnych osiągnięć z danej dziedziny nauki, techniki lub gospodarki, które mają świadczyć o zaawansowaniu cech e-usługi i to pozostaje niezmienne i istotne w każdej rundzie konkursu. Obok wspomnianego Przewodnika po kryteriach wyboru finansowanych operacji dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów zapewniają załączniki do ogłoszenia o konkursie tj. "Kryteria wyboru projektów", "Wzór wniosku o dofinansowanie projektu", "Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie". Przy czym należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku. W Instrukcji podkreślono, iż części opisowe wniosku powinny być możliwie zwięzłe, treściwe i konkretne. We wniosku w podpunkcie 15.c "Projekt ma na celu przygotowanie, wdrożenie i świadczenie zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym" wskazano, że przy wypełnianiu wniosku cyt,. "należy przedstawić wszystkie cechy każdej z planowanych do wdrożenia e-usług, stanowiące o ich przewadze względem aktualnie dostępnej oferty rynkowej". W podpunkcie tym również wskazano, że należy odnieść się do wyników szczegółowej analizy konkurencji przedstawionej w podpunkcie 16.c pod kątem występowania danej cechy i świadczącej o jej unikatowości. Wymagane jest uzasadnienie związane z poziomem zaawansowania danej e-usługi poprzez powiązanie omawianych cech z osiągnięciami nauki lub gospodarki (w szerokim spektrum dyscyplin i branż). Z kolei w Przewodniku wskazano, że kryterium nr 3 dotyczy zaawansowanych e- usług, które mogą okazać się przełomowe w skali krajowej lub międzynarodowej tj. e-usług, których innowacyjność jest na tyle duża, że może przyczynić się do znaczących zmian w rozwoju danej branży lub doprowadzić do powstania nowej branży. Projekty polegające na wdrożeniu prostej e-usługi, wymagającej jedynie prostego przetworzenia danych (np. portal informacyjny, wyszukiwarka, forum wymiany informacji) nie będą dodatkowo punktowane w ramach tego kryterium. Warunkiem otrzymania punktów jest to, aby każda z e-usług przedstawionych w projekcie posiadała co najmniej jedną cechę (wraz z korzyścią i parametrem) świadczącą o jej zaawansowaniu. W Instrukcji w ppkt 15c wyjaśniono co oznaczają terminy: cecha, korzyść, parametr. I tak cecha oznacza właściwości techniczne lub użytkowe e-usługi odróżniające ją od innych e-usług występujących na rynku. Korzyść oznacza wymierne efekty dla potencjalnych konsumentów, które nie występowały dotychczas na rynku, wynikające z nowych cech e-usługi (wskazana cecha e-usługi powinna przynieść rzeczywistą korzyść dla potencjalnych klientów i powinna mieć pozytywny wpływ na poziom popytu na e-usługę). Parametr odnosi się bezpośrednio do nowych cech e-usługi i skojarzonych korzyści, wyróżniających e –usługę jako nową lub zasadniczo zmienioną na rynku. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy instytucja oceniająca wniosek prawidłowo oceniła projekt Skarżącej w zakresie kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 3 "Projekt polega na przygotowaniu, wdrożeniu i świadczeniu zaawansowanych e-usług o znaczeniu krajowym lub międzynarodowym". Skarżąca natomiast, mimo zakwestionowania spełniania przez jej projekt również kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 2 "E-usługa świadczona będzie zarówno dla odbiorców krajowych jak i zagranicznych" nie podnosiła w proteście zarzutów w tym zakresie. Dlatego też Sąd dokona analizy sprawy tylko w zakresie kryteriów merytorycznych fakultatywnych nr 3. Wskazać należy, że każda ocena przedstawionych projektów ma wyłonić najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, a który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu np. rozwoju danej dziedziny, jej innowacyjności, polepszenia struktury produkcji, zwiększenia konkurencyjności lub umożliwi szerszy dostęp do usług danego rodzaju itp. Skarżąca podnosi zarzuty dotyczące jej zdaniem manipulacji przez organ treścią wniosku, przytaczania jedynie części sformułowań przygotowanych przez wnioskodawcę, wyrywanie ich z kontekstu, pomijanie, co powoduje z kolei spłycenie i okrojenie zawartych we wniosku treści. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zarzuty te są bezzasadne, gdyż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano kryteria, wg których ocena była negatywna wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie. Sięgając do opisu osiągnięć w różnych dziedzinach wiedzy, to podzielając stanowisko organu należy wskazać na ogólnikowość i brak precyzji tego opisu, np. w kontekście cechy nr 1 odwołanie się skarżącego do autorskiego (tzn. na czym polegającego z technicznego punktu widzenia) algorytmu automatycznej prognozy efektywnego stopnia wykorzystania infrastruktury hotelowej czy osiągnięć nauki statystyki, w szczególności w obszarze metodyk estymacji trendów (jakich konkretnie?) oraz budowy algorytmów optymalizacji nieliniowej (jakich konkretnie?). To z kolei powoduje, że chybiony jest zarzut skarżącej dotyczący wybiórczego powoływania dokumentacji aplikacyjnej, gdyż organ powoływał tylko te fragmenty wniosku, w których skarżąca opisywała cechy e-usługi w kontekście osiągnięć nauki, techniki lub gospodarki. Natomiast pozostałe części opisu nie przedstawiały w tym zakresie dodatkowych informacji służących prawidłowej ocenie projektu. Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że cecha 1 e-usługi polegająca na prognozowaniu efektywnego stopnia wykorzystania infrastruktury hotelowej na bazie czynników behawioralnych nie jest przykładem tworzenia modelu trendu i sezonowości. Działalność hotelarska ma ze swojej natury charakter sezonowy uzależniony od różnych czynników (wakacje, dzień tygodnia itd.), a jednocześnie prognoza obłożenia pokoi w hotelu jest modelem trendu w danym okresie (sezonie). Zatem innowacyjność produktu skarżącej jest wątpliwa i nie może przyczynić się do znaczących zmian w rozwoju danej branży lub doprowadzić do powstania nowej branży. Skarżąca bowiem nie tworzy nowego, dotychczas nie stosowanego produktu, tylko łączy istniejące już cechy innych produktów w jedną całość, dlatego projekt skarżącej nie mógł zostać oceniony w sposób odmienny od zaskarżonej oceny. W odniesieniu do pozostałych cech nr 2-7 e-usługi wnioskodawca wskazywał na wytworzone przez siebie algorytmy i bliżej niedoprecyzowane osiągnięcia nauki z dziedziny metod estymacji parametrycznej, budowy zaawansowanych modeli ekonometrycznych, z dziedziny mikroekonomii w obszarze badania elastyczności cenowej popytu, osiągnięć z dziedziny budowy algorytmów optymalizacyjnych (nie podano jakich konkretnie), z dziedziny ekonomii w obszarze nowoczesnych narządzi (jakich nie wiadomo) controllingu biznesowego. Autor wniosku sięgnął ponadto do osiągnięć nauki z dziedziny badań marketingowych w obszarze metod pomiaru (nie wiadomo jakich konkretnie) preferencji konsumentów na bazie rzeczywistych rynkowych wyborów oraz osiągnięcia nauki z dziedziny budowy algorytmów identyfikacji wzorców zachowań (nie podano jakich konkretnie). W sposób oczywisty obrazuje to brak zaawansowania e-usługi w odniesieniu do rozwiązań niszowych i braku unikalności cechy w szerszym ujęciu rynkowym. W szczegółowym opisie cechy nr 6 e-usługi jest mowa o osiągnięciach nauki z dziedziny rachunkowości zarządczej w dziedzinie rachunku kosztów (jakich konkretnie, nie wiadomo). W opisie ostatniej cechy nr 7 pojawiają się osiągnięcia z dziedziny ekonomii w obszarze nowoczesnych modeli ewaluacji i mitygacji ryzyka (nie podano jakich konkretnie). Zdaniem Sądu zasadne jest stanowisko oceniających i organu rozpoznającego protest, że nie przyznano żadnych punktów dla projektu skarżącej za kryterium nr 3. Z wniosku skarżącej nie da się wywieść na czym polegać będzie konkretne osadzenie cech e-usługi w osiągnięciach nauki, techniki lub gospodarki lub pomimo posiadanej wiedzy nie opisała tego w sposób wymagany Przewodnikiem po kryteriach i Instrukcją. Zgodzić się należy z organem, iż opisy przedstawionych cech nr 1-7 nie zawierają informacji o właściwościach technicznych lub użytkowych danej e-usługi odróżniających ją od innych tego typu e-usług. Wnioskodawca, co należy podkreślić bazuje jedynie na ogólnych stwierdzeniach, sformułowaniach używając słownictwa z dziedziny ekonomii, statystyki, bez zagłębiania się w szczegółowe informacje dotyczące konkretnej cechy. Powyższe uniemożliwia dokładną analizę przez IP opisywanych cech. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zawarte w piśmie organu z [...] listopada 2013r. wydane zostało w sposób prawidłowy, a w związku z tym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Instytucji Pośredniczącej i na podstawie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2) u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.