II SA/Gl 602/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta T., działając na podstawie art. 11 a i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "połączenie ulicy [...] z ulica [...] w T." – budowa drogi gminnej klasy D, ogólnodostępnej wraz z budową ciągu pieszorowerowego, chodnika, przebudową istniejących zjazdów, rozbudową i budową skrzyżowań z drogami bocznymi, budową oświetlenia ulicznego, budową kanalizacji deszczowej, przebudową i budową wodociągu, przebudową sieci energetycznej i gazowej. Decyzją tą zatwierdzony został podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, projekt budowlany, a decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wspomniana decyzja objęła swoim zakresem nieruchomości oznaczone numerami działek: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na wniosek zarządcy drogi – Prezydenta Miasta T., reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów, który z kolei udzielił pełnomocnictwa J. S.– Prezesowi Zarządu "A" Sp. z o.o. w T. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W toku postępowania ustalono, że planowana inwestycja została uzgodniona zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W trakcie wyłożenia dokumentacji projektowej strony postępowania wniosły uwagi, które nie zostały wszakże uwzględnione przez organ, a na które inwestor udzielił odpowiedzi, wyjaśniając powody dla których przyjęto taki, a nie innych przebieg planowanej inwestycji.. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano wspomnianej decyzji ze względu na interes społeczny – polepszenie warunków ochrony życia i zdrowia mieszkańców osiedla M. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. S. – właściciel nieruchomości o numerze 20 domagając się uchylenia wspomnianej decyzji i wydania decyzji odmawiającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, bądź też uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że z punktu widzenia odwołującego się planowany przebieg drogi nie ma uzasadnienia albowiem nie będzie łączyła się ona bezpośrednio z ul. [...] . Planowane rozwiązanie komunikacyjne spowoduje wzrost natężenia hałasu oraz spalin wywołanych wzmożonym ruchem kołowym. Mieszkańcy nieruchomości objętych sporną inwestycją proponowali alternatywny przebieg drogi, jednakże propozycje te zostały odrzucone bez uzasadnienia. Ponadto, w odwołaniu wskazano, że z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wystąpiła osoba, która nie była zarządcą drogi. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] , decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zajęcia nieruchomości na potrzeby budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu na nieruchomościach oznaczonych numerami 26, 3 oraz 27. W pozostałej części decyzję organu pierwszej instancji utrzymano w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie ulega wątpliwości "publiczny" charakter planowanej inwestycji, albowiem droga, na realizację której wydana została zaskarżona decyzja ma charakter drogi publicznej, ogólnodostępnej, powiązanej z istniejącym układem komunikacyjnym. W ocenie organu, w imieniu inwestora działała prawidłowo umocowana osoba, która złożyła kompletny wniosek, spełniający wymogi określone w art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W trakcie postępowania ustalono, że inwestor legitymował się wszelkimi niezbędnymi zezwoleniami i uzgodnieniami, natomiast sama inwestycja nie ma charakteru przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Strony postępowania zostały w sposób prawidłowy poinformowane o jego wszczęciu, zaś w toku postępowania udzielono wyczerpujących odpowiedzi na zgłaszane przez nie wątpliwości. Organ odwoławczy, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień od inwestora uznał, że nieruchomości o numerach 26, 3 oraz 27 stanowią własność Gminy T. i objęte są liniami rozgraniczającymi przedmiotową inwestycję i znajdują się w pasie drogi gminnej. Tym samym wskazanie ich jako nieruchomości objętych obowiązkiem przebudowy infrastruktury technicznej jest bezprzedmiotowe. Zarazem organ nie podzielił zapatrywania odwołującego się odnośnie nieprawidłowego ustalenia przebiegu drogi zaznaczając, że to w gestii inwestora leży decyzja w tej kwestii. Przepisy przywołanej wyżej ustawy nie nakładają natomiast na inwestora obowiązku przedstawienia kilku wariantów przebiegu planowanej inwestycji. W skardze na tę decyzję Z. S., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego J. K. M. zarzucił rozstrzygnięciu wydanemu przez organ odwoławczy naruszenie; - art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, polegające na błędnej wykładni tego przepisu i niezapewnieniu uzasadnionej ochrony praw osób trzecich – w tym skarżącego; - art. 11b przywołanej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i taktowanie jako strony postępowania J. S., a nie zarządcy drogi; - naruszenie art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało polegać na sprzeczności pomiędzy ustaleniami poczynionymi przez organ ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej realizacji spornej drogi na należących do niego działkach, ewentualnie uchylenie tej decyzji i jej przekazanie do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z treścią art. 11 f ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Treść przywołanego przepisu wskazuje na to, że organ nie może pomijać praw osób trzecich. W ocenie skarżącego realizacja planowanej inwestycji w sposób nadmierny i bezpodstawny będzie ingerowała w prawo własności jego nieruchomości. Skarżący już na etapie wstępnego planowania inwestycji zgłaszał zastrzeżenia co do przebiegu planowanej drogi zaznaczając, że mieszkańcy dzielnicy T. – C. zaproponowali inny wariant planowanej trasy, w mniejszym stopniu ingerujący w prawo własności nieruchomości. Nie został on jednakże uwzględniony przez organy prowadzące postępowanie. Realizacja spornej inwestycji spowoduje wzrost natężenia hałasu i spalin, co wiąże się z niekorzystny oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ zaznaczył, że przy realizacji inwestycji tego rodzaju nie jest możliwe uwzględnienie wszystkich indywidualnych interesów, kolidujących z projektowanym przebiegiem inwestycji. Organ prowadzący postępowanie w oparciu przepisy przywołanej wyżej ustawy nie ma możliwości ingerowania w przebieg trasy, jej korygowania, czy też zmiany zaproponowanych rozwiązań jej przebiegu. Nie jest również możliwa ocena racjonalności i dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie nakładają na inwestora obowiązku przedłożenia kilku wariantów przebiegu planowanej drogi, stąd też ocena organów ogranicza się jedynie do zbadania zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił inwestor. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, a pełnomocnicy organu podtrzymali stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem kontrola rozstrzygnięć wydanych przez organy obydwu instancji nie ujawniła uchybień, które dałyby podstawę do ich wyeliminowania. Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, toczące się w oparciu regulacje ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) jest postępowaniem administracyjnym o szczególnym charakterze. Przepisy przywołanej ustawy w znaczący sposób ograniczają bowiem swobodę organu w kształtowaniu stosunku prawnego pomiędzy stronami, a ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) znajduje zastosowanie tylko w określonym zakresie (por. art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Regulacje ustawy, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a w szczególności art. 11 e i 11 f nie dają organowi kompetencji do rozstrzygania o racjonalności i słuszności przebiegu planowanej inwestycji jak również do ingerowania w przebieg planowanej trasy bądź też w zaproponowane przez inwestora rozwiązania techniczne, co było zasadniczym zarzutem podnoszonym przez skarżącego zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i w złożonej do Sądu skardze. Z przepisu art. 11d cyt. ustawy wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy, a także o najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach techniczno – organizacyjnych. Żaden przepis nie nakłada na inwestora obowiązku przedstawienia alternatywnych wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że ocena organu ogranicza się w zasadzie jedynie do zbadania kompletności złożonego wniosku, uzyskania przez inwestora stosownych uzgodnień, opinii i zezwoleń oraz zgodności z prawem wariantu przedstawionego przez wnioskodawcę. Co więcej, przepis art. 11e tej ustawy wyraźnie stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Tym samym stwierdzić trzeba, że żaden przepis prawa nie wprowadza wymogu konsultacji przebiegu inwestycji drogowej z właścicielami nieruchomości, na których przewidziano budowę drogi. Odnosząc się w tym miejscu do podnoszonych w skardze zarzutów Sąd zauważa, że osobom zgłaszającym zastrzeżenia co do przebiegu planowanej inwestycji (Z. S. oraz G. W.) udzielono wyjaśnień co do powodów przyjęcia takiego a nie innego wariantu przebiegu drogi, wskazując na uwarunkowania techniczne (wariant zaproponowany przez mieszkańców przebiegał zbyt blisko cieku wodnego) oraz ekonomiczne (wariant przewidziany przez inwestora jest krótszy aniżeli zaproponowany przez mieszkańców, co ma bezpośrednie przełożenie na koszty inwestycji). Zgodnie z tym, co zostało wyżej powiedziane, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, działając w oparciu o powołane przepisy, zobligowany jest jedynie do zbadania kompletności wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, którego wymogi reguluje przepis art. 11d ust. 1 ustawy. Nie jest natomiast uprawniony do oceny proponowanego przebiegu drogi w aspekcie celowości, czy słuszności, ani też uwzględnienia uwag i postulatów właścicieli nieruchomości, na których zaprojektowano drogę publiczną, czego w istocie oczekiwał skarżący. W tym kontekście nie można uznać za zasadny zarzutu nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości, albowiem prawo to nie ma charakteru absolutnego, zaś przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 843) dopuszczają możliwość ingerencji w to prawo (por. art. 21 ust.2, art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3 Konstytucji). Budowa drogi niewątpliwie zalicza się do kategorii celów publicznych (por. art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) a ustawodawca, kierując się dyrektywą zawartą w art. 21 ust. 2 Konstytucji przewidział obowiązek wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte pod budowę dróg publicznych (art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Sąd pragnie zauważyć, że w przypadku realizacji celów publicznych niemal zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Skarżący nie wykazał jednak, aby tego rodzaju zagrożenie wystąpiło w realiach niniejszej sprawy w odniesieniu do przysługującego mu prawa własności nieruchomości. . Nietrafny okazał się również zarzut niewłaściwego określenia osoby wnioskodawcy. Wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony przez J. S. reprezentującego inwestora – Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w T., który z kolei dysponuje pełnomocnictwem Prezydenta Miasta T.. Z powyższego wynika, że brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości reprezentacji podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, którym w istocie był zarządca drogi. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz.270).