I SA/Wa 1625/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr[...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z prawem własności naniesień budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości, położonej w Dzielnicy [...]., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, z przeznaczeniem pod budowę drogi ekspresowej [...] od węzła [...]" do węzła "[...]" w W. wraz z przebudową infrastruktury technicznej, ustalającej odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł na rzecz "[...]" sp. z o.o. oraz zobowiązującej G. do wypłaty ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" w W. wraz z przebudową infrastruktury technicznej - odcinek: węzeł "[...]" - węzeł "[...]" (zadanie 2a), zatwierdził projekt podziału nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z ww. decyzją lokalizacyjną nieruchomość położona w Dzielnicy [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczona została pod ww. inwestycję drogową. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz prawem własności naniesień budowlanych znajdujących się na tej nieruchomości, położonej w Dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha oraz ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie w wysokości [...] zł na rzecz "[...]" sp. z o.o., a także zobowiązał G. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G., zarzucając błędne ustalenie wartości nieruchomości, poprzez brak zastosowania przepisów § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Infrastruktury przywołał treść art. 5 i 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, póz. 958). Ponadto wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Pismem z dnia 07 czerwca 2006 r. G. wystąpił do [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. z ofertą rozwiązania użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa położonej w Dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wobec braku zawarcia umowy rozwiązania użytkowania wieczystego nieruchomości, Wojewoda [...], stosownie do art. 15. ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., pismem z dnia 15.12.2006 r. wyznaczył stronom 14-dniowy termin do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Po bezskutecznym upływie wyznaczonego przez organ wojewódzki terminu na zawarcie powyższej umowy, pismem z dnia 12 lutego 2007 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Powyższe czynności wskazują - zdaniem organu odwoławczego, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości zostało wszczęte prawidłowo. Pismem z dnia 19 października 2009 r. poinformowano organ wojewódzki, iż [...] sp. z o.o. zmieniła nazwę oraz adres siedziby na [...] sp. z o.o., ul. [...], [...] W. W dniu 21 stycznia 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna w sprawie wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. M. M. - przedstawiciel [...] sp. z o.o. przedłożył organowi wojewódzkiemu odpis zwykły KW Nr [...] założonej dla działki [...] zlokalizowanej na ul. [...] w W., dla której poprzednio prowadzona była KW Nr [...]. Ponadto wskazano, iż zgodnie z ustaleniami działka nr [...] nie jest obciążona hipoteką. Organ wojewódzki wskazał, że przepis art. 18 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., stanowi, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, póz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1. wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2. wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości l m gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w dniu 3 września 2009 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. operat szacunkowy, zaktualizowany w dniu 31 sierpnia 2010 r., określający wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz ze składnikami budowlanymi na kwotę [...] zł. Badając przeznaczenie przedmiotu wyceny biegły rzeczoznawca ustaliła, iż dla obszaru, na którym usytuowana jest przedmiotowa nieruchomość nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Biegła wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość została zabudowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto autorka operatu wskazała, iż na dzień [...] grudnia 2005 r. przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkami przemysłowymi, biurowymi wybudowanymi w latach 70-tych XX w., zaś obecnie na szacowanej nieruchomości jest wybudowany zespół nowoczesnej zabudowy biurowo-usługowej, wybudowanej w latach 2006-2007 r. Uzupełniająco wskazano, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r., przedmiotowy grunt usytuowany jest na obszarze o funkcji usługowej. Dla potrzeb wyceny przeprowadzono analizę rynku lokalnego transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi. Zanotowano znaczną ilość transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy W. Transakcje te miały miejsce głównie w latach 2006-2007 r. i w pierwszej połowie 2008 r., pojedyncze w 2009 r. Autorka operatu wskazała iż transakcje te dotyczyły gruntów usytuowanych na obszarze o znacząco innej lokalizacji, w przeważającej części na terenach słabo zainwestowanych. Z uwagi na znacząco inną lokalizację tych nieruchomości w stosunku do nieruchomości szacowanej i brak większej ilości aktualnych transakcji dotyczących nieruchomości gruntowych zbywanych z przeznaczeniem pod budowę dróg lub rozbudowę już istniejących, w analizie porównawczej uwzględnione zostały transakcje występujące na analizowanym rynku, dotyczące sprzedaży nieruchomości gruntowych zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Autorka operatu na potrzeby oszacowania wartości wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zebrała próbkę reprezentatywną 11 transakcji nieruchomości o przeznaczeniu w studium pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową. Następnie określono wartości współczynników korygujących oraz obliczono wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] na kwotę [...] zł. Wartość odtworzeniową naniesień budowlanych (ogrodzenie i utwardzenie terenu) określono w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy uznał, że analiza operatu szacunkowego z dnia 03 września 2009 r., zaktualizowanego w dniu 31 sierpnia 2010 r., wskazuje, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Autorka operatu wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w wycenie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi, należy stwierdzić, iż biegła stwierdziła brak wystarczającej ilości tego typu transakcji, które spełniałyby kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Minister Infrastruktury uznał również za nieuzasadnione zarzuty odnoszące się do przyjętych przez biegłą współczynników korygujących. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. złożył Skarb Państwa – G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: – § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, póz. 2109 ze zm.), polegające na jego błędnej wykładni, – art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na pobieżnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy w kontekście przedłożonego tabelarycznego zestawienia zawartych transakcji drogowych oraz w zakresie kształtu działki [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] wydane zostały bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mogących mieć znaczenie dla wyniku jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie nakaz rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadzał się do obowiązku dokładnego przeanalizowania operatu szacunkowego. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie obie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uchybienie powyższym przepisom postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie odszkodowanie za przejęte prawo użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...] w dzielnicy [...] w W. ustalono na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej ugn) z zastrzeżeniami z art.18. Zatem kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz wydane w oparciu o delegacje ustawową zawartą w art. 159 ustawy przepisy wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zgodnie z treścią art. 134 ust 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 130 ust 2 w/w ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości jednego metra kwadratowego gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 2). W niniejszej sprawie wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia 3 września 2009 r. zaktualizowany w dniu 31 sierpnia 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. Rzeczoznawca majątkowy wskazała, że transakcji dotyczących sprzedaży gruntów przeznaczonych pod budowę południowej obwodnicy W. zanotowano znaczną ilość. Transakcje te dotyczyły gruntów usytuowanych na obszarze o znacząco innej lokalizacji niż lokalizacja nieruchomości wycenianej , w przeważającej części na terenie słabo zurbanizowanym. Z uwagi na znacząco inną ich lokalizacje w stosunku do nieruchomości szacowanej oraz brak większej ilości aktualnych transakcji dotyczących nieruchomości zbywanych z przeznaczeniem pod drogi, biegła w analizie porównawczej przyjęła transakcje dotyczące sprzedaży nieruchomości gruntowych zgodnie z art. 36 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia. Zdaniem Sądu z takim stanowiskiem zgodzić się nie można, a tym samym przyjęta za podstawę wyceny metoda może budzić wątpliwości w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne mogą być brane pod uwagę w pierwszej kolejności jedynie ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. O tym, że na rynku dochodzi do sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne w latach 2006-209 wskazała sama biegła, ponadto wynika to ze załączonego do odwołania zestawienia transakcji nieruchomości drogowych. Wynika z powyższego, że rzeczoznawca przechodząc do metody wyceny z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. ustalił tylko, że brak jest wystarczającej ilości transakcji nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na terenie objętym zasięgiem budowy południowej obwodnicy W. czyli dzielnic [...], [...], [...]. Ograniczanie tych ustaleń tylko do tych dzielnic jest nieuprawnione. Rynek lokalny jaki winien uwzględnić rzeczoznawca to obszar całego miasta W. bo na obszarze tego miasta położone są wyceniane nieruchomości. Niewątpliwie przy takim rozległym rynku możliwe jest uzyskanie ilości transakcji podobnych gruntów do wycenianych, zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne by dokonać wyceny tych nieruchomości według metody wskazanej w § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Tym samym nie zostało wykazane, że zaistniały warunki do wyceny nieruchomości według metody określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Tej wadliwości operatu organy orzekające nie uwzględniły i przyjęły wadliwie sporządzony operat, bo naruszający § 36 ust. 1 rozporządzenia, za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Należy w tym miejscu jeszcze dodać, nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości - § 4 ust. 4 rozporządzenia. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko zaprezentowane przez rzeczoznawcę majątkowego, że nie można porównać będącej przedmiotem wyceny nieruchomości do żadnej nieruchomości nabywanej pod drogi publiczne, gdyż jest wyjątkowo położona. Gdyby przyjąć takie rozumienie nieruchomości podobnych nie byłoby możliwości zastosowania współczynników korygujących, gdyż można byłoby przyjąć do porównań jedynie nieruchomości usytuowane w podobnym miejscu. Reasumując sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje uchyleniem obu decyzji wydanych w tej sprawie jako naruszających art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny dokonać prawidłowej wykładni ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, biorąc pod uwagę wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania sądowego oparte zostało na art. 200 p.p.s.a.