I SA/Wa 1145/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda WSA Joanna Skiba Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. R. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania I. R. i W. S., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m² uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 20 grudnia 2000 r. I. R. i W. S. zwrócili się do Burmistrza Gminy K. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości. Rozpoznając wniosek organ ustalił, że w dniu [...] marca 1983 r. zawarta została w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] umowa zamiany, w oparciu o którą I. C. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na 99 lat - działki ewid. nr [...] (obecnie nr ewid. [...] w obrębie [...]). W zamian za ww. prawo przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przeznaczoną pod budowę [...]. Z treści umowy wynika, że zawarta została w wykonaniu decyzji Naczelnika Miasta i Gminy K. z dnia [...] lutego 1983r. nr [...] wydanej na podstawie art. 42 i art. 39 pkt 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 22 poz. 159 ze zm.). Następnie umową z dnia [...] lipca 1987 r. zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] I. C. sprzedała prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na rzecz W. S., pod warunkiem, że Skarb Państwa nie wykona prawa pierwokupu przysługującego na zasadzie art. 82 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99 ze zm.). Wobec faktu, że Skarb Państwa nie skorzystał z uprawnienia, strony (I. C. i W. S.) w dniu [...] września 1987 r. za Rep. A nr [...] zawarły umowę przeniesienia własności nieruchomości - działki ewid. nr [...] (obecnie nr ewid. [...] w obrębie [...]). W dniu [...] czerwca 1997 r. W. S. i I. R. zawarli związek małżeński, a umową majątkową z dnia [...] maja 1998 r. rozszerzyli obowiązującą ich wspólność ustawową m.in. na majątek nabyty przed zawarciem związku małżeńskiego. Odmawiając bezpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organ podniósł, że wnioskodawcy nie są następcami prawnymi I. C., w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm., powoływanej dalej jako: "ustawa"), gdyż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nabyli w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy sprzedaży). W odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy K. wnioskodawcy wskazali, że skoro użyte w art. 1 ust. 3 ustawy pojecie "następcy prawni" należy odczytywać zarówno jako następstwo w drodze sukcesji syngularnej, jak i uniwersalnej, to nie ma żadnych racjonalnych podstaw do uznania, że następcy prawni w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy należy wyłącznie do przypadków następstwa pod tytułem ogólnym. W decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie podzieliło stanowiska wnioskodawców stwierdzając, że o ile następstwo prawne w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy obejmuje zarówno następstwo pod tytułem szczególnym (sukcesja syngularna), jak i ogólnym (sukcesja uniwersalna), o tyle pojęcie "następcy prawni" użyte w art. 5 pkt 1 ustawy odnosi się tylko i wyłącznie do przypadków następstwa pod tytułem ogólnym. Zdaniem organu odwoławczego taki pogląd jest powszechnie przyjmowany i utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na dowód czego organ powołał konkretne orzeczenia i przytoczył fragment uzasadnienia wyroku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wnieśli I. R. i W. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ustawy. Zdaniem skarżących dokonując interpretacji tego przepisu organ odwoławczy sięgnął bez potrzeby do metod wykładni celowościowej, gdyż wykładnia literalna prowadzi do jednoznacznego rezultatu interpretacyjnego. W ocenie skarżących pojęcie "następstwa prawnego" użyte w art. 5 ustawy jest całkowicie jednoznaczne, a jego rozumienie nie powinno podlegać dalszej interpretacji. Poza tym nie ma żadnych podstaw, by w obrębie jednego aktu prawnego jednobrzmiącym pojęciom nadawać różne znaczenia. Skarżący stwierdzili, że gdyby intencją ustawodawcy było różnicowanie sytuacji osób, które nabyły użytkowanie wieczyste nieruchomości w drodze sukcesji ogólnej, od sytuacji osób nabywających to prawo w drodze sukcesji syngularnej, to użyłby w tym celu różnych sformułowań. Skarżący podnieśli również, że nabyli użytkowanie wieczyste jeszcze w okresie PRL, a w tym czasie ich poprzedniczka prawna – I. C. nie mogła przekształcić tego prawa we własność. W ocenie skarżących przyjęcie takiego rozumienia przepisów jak dokonują tego orzekające organy prowadziłoby do sytuacji, w której gwarantowane ustawą uprawnienie do bezpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności byłoby w przedmiotowej sprawie fikcją. Podnieśli również, że z wnioskiem o przekształcenie wystąpili w 2000 r., kiedy nie istniały powoływane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych. Gdyby wniosek był rozpoznany bez zwłoki wówczas załatwiony zostałby zgodnie z żądaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – zwanej dalej ustawą przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz osób fizycznych, które: 1) były w dniu wejścia w życie ustawy (13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. bądź na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279); 2) są następcami prawnymi wyżej wymienionych osób. W niniejszej sprawie istota problemu sprowadza się od odpowiedzi na pytanie, czy I. R. i W. S. jako nabywcy od I. C. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] (umowa z dnia [...] września 1987 r.) mieszczą się w pojęciu następcy prawnego, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy tj. czy pod tym pojęciem należy rozumieć osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej np. dziedziczenia, czy również takie osoby, które uzyskały to prawo w drodze sukcesji pod tytułem szczególnym. Gdyby dokonać wyłącznie wykładni literalnej tego przepisu, to istotnie można wywodzić, że skoro ustawodawca użył pojęcia następca prawny, zamiast np. spadkobierca, to pojęcie następca prawny obejmuje wszelkie sposoby nabycia prawa, zarówno w drodze sukcesji uniwersalnej, jak również w drodze sukcesji szczególnej. Jednakże odczytanie normy prawnej – art. 5 ustawy w jej literalnym brzmieniu, nie daje się pogodzić z pozostałymi jej zapisami. Nie można bowiem pominąć związku wskazanego przepisu z art.1 ust.1 a ustawy. Zgodnie z jego brzmieniem: " Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)." Chodzi zatem o osoby pokrzywdzone i pozbawione prawa do nieruchomości wskutek wywłaszczenia lub innego przejęcia gruntu na rzecz Skarbu Państwa, a także o byłych właścicieli gruntów warszawskich. Zatem nieodpłatne przekształcenie użytkowania wieczystego ma być dla tych osób swoistą rekompensatą za poniesione szkody na skutek działań Państwa opisanych w art.1 ust.1 a ustawy. Interpretując pojęcie "następca prawny" trzeba mieć także na uwadze treść art. 4 ustawy, w którym ustawodawca, jako zasadę przyjął odpłatność przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, zaś wyjątkiem od tej zasady jest nieodpłatność. Skoro nieodpłatność przekształcenia jest wyjątkiem od zasady, to wykładnia pojęcia "nabywcy" uprawnionego do skorzystania z nieodpłatnego przekształcenia nie może mieć charakteru wykładni rozszerzającej. Z tego swoistego "przywileju nieodpłatności" skorzystać mogą jedynie osoby, które wypełniają dyspozycję art.1 ust.1 a ustawy bądź ich spadkobiercy. Z istoty spadkobrania wynika bowiem, że spadkobierca wchodzi w ogół praw majątkowych spadkodawcy. W myśl art. 922 § 1 k.c. prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadkobierca zaś - jak stanowi art. 925 k.c. - nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co następuje w chwili śmierci spadkodawcy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji uregulowanej w art. 5 ustawy uzasadnione jest tym, iż wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł skorzystać. Natomiast osoba, która nabyła użytkowanie wieczyste od podmiotów, o których mowa w art.1 ust.1 a w drodze umowy cywilnoprawnej wchodzi tylko w te prawa, które nabyła w drodze umowy. Nie ma żadnych racjonalnych podstaw, aby osoby takie traktować w sposób uprzywilejowany względem innych nabywców użytkowania wieczystego także w drodze umów cywilnoprawnych. W takiej sytuacji zostałaby naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa ( art.32 Konstytucji RP). Niezbędna jest zatem wykładnia systemowa i funkcjonalna przepisów omawianej ustawy. W orzecznictwie i doktrynie aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni ( por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000 r., ONSA 2001, nr 1, poz.2 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wykładnia literalna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i powinna być uzupełniana, w zależności od charakteru regulacji, wykładnią systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Wykładnia systemowa opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością, a pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego porządku. Analiza danego przepisu powinna obejmować jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Literalne odczytanie normy art. 5 pkt 1 ustawy jak sugerują skarżący nie daje się w ocenie Sądu pogodzić z pozostałymi zapisami ustawy. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1374/10 odnośnie tego, że pojęcie "następcy prawnego", w rozumieniu art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, należy rozumieć w sposób szczególny poprzez uznanie, że pojęcie to nie odnosi się do następcy prawnego w drodze sukcesji singularnej. W rozpoznawanej sprawie przeniesienie prawa nastąpiło w drodze czynności prawnej, która nie wywołuje takich skutków, jak nabycie w drodze sukcesji uniwersalnej. Nabycie nastąpiło bowiem w drodze umowy notarialnej zawartej na gruncie prawa cywilnego, zakładającej autonomię woli oraz zasadę, iż przenoszone jest to prawo, które posiadane jest przez zbywcę. W wyroku z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 763/06, Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, iż nie można w drodze decyzji administracyjnej zmieniać zakresu woli uczestników obrotu cywilnoprawnego poza zakres, który został wyznaczony przez prawodawcę. Jak podkreśla się w doktrynie osoby wskazane w art. 5 pkt 1 ustawy są przez ustawodawcę traktowane w sposób szczególny. Zostały one bowiem pozbawione prawa własności w drodze wywłaszczenia bądź umowy zawartej jednak pod groźbą wywłaszczenia. Celem przyznania prawa do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności było wyrównanie szkody wynikłej z przymusowego pozbawienia prawa własności w zamian za użytkowanie wieczyste. Celu tego nie sposób realizować wobec osoby, która w drodze czynności cywilnoprawnej nabyła prawo użytkowania wieczystego (R. Skwarło: Komentarz do art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Lex/el 2007, teza 6). Zatem, o ile z żądaniem przekształcenia - zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy mogą wystąpić osoby fizyczne, prawne i spółdzielnie będące następcami prawnymi osób, które w dniu wejścia w życie ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości i nabyli to użytkowanie na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej, o tyle prawo do nieodpłatnego nabycia mają wyłącznie następcy prawni, którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji uniwersalnej. Tak więc nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z nieodpłatnego przekształcenia prawa, a tylko ten, który otrzymał użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnoprawnym własności nieruchomości. Ograniczenie to należy odnieść także do następców prawnych. Zatem nie każdy przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości. Mając na uwadze powyższe względy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.