II GSK 1631/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) del WSA Dariusz Dudra Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 30/12 w sprawie ze skargi Powiatu K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu K. na rzecz Ministra Finansów kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 30/12 oddalił skargę P. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2011 r., nr [...] o zwrocie dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] lutego 2006 r. pomiędzy Starostwem P. a Samorządem Województwa L. działającym jako Instytucja Wdrażająca Sektorowy Program Operacyjny "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (dalej: SPO) zawarta została umowa nr [...] o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Scalanie gruntów" mocą której przyznano P. K. pomoc ze środków wspólnotowych w wysokości 1.647.829 zł., jednak nie więcej niż 80% kosztów kwalifikowanych projektu. Pomoc miała być wypłacona w trzech transzach, a Beneficjent zobowiązał się do stosowania procedur przewidzianych ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), dalej: "p.z.p.". Prace scaleniowe były wyprzedzająco finansowane w kolejnych latach realizacji projektu z dotacji celowej z budżetu państwa, z części Wojewody L. Dotacja miała zostać zwrócona do budżetu po otrzymaniu pomocy ze środków wspólnotowych od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) zgodnie z umową z dnia [...] kutego 2006 r. W przypadku nieuznania przez ARiMR całości wydatków, Starosta działając w imieniu Starostwa w oświadczeniach z dnia [...] marca 2006 r. i [...] maja 2007 r. zobowiązał się zwrócić do budżetu całość kwoty otrzymanej z ARiMR oraz różnicę między kwotą otrzymaną z budżetu a zrefundowaną. Samorząd Województwa działający jako Instytucja Wdrażająca odstąpił od umowy z dnia [...] lutego 2006 r. i odmówił zatwierdzenia wypłaty trzeciej transzy pomocy wspólnotowej zarzucając niestosowanie przez Beneficjenta p.z.p. Powództwo P. K. o zasądzenie trzeciej transzy pomocy zostało oddalone wyrokami Sądu Okręgowego w L. z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I C 938/09 i Sądu Apelacyjnego w L. z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I ACa 516/10. Sądy obu instancji uznały, że ponieważ Beneficjent nie stosował procedur dotyczących zamówień publicznych i zawarł umowę z samym sobą, to Instytucja Wdrażająca zasadnie odmówiła zatwierdzenia wypłaty trzeciej transzy pomocy, chociaż odstąpienie od umowy jako spóźnione, było bezskuteczne. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Wojewoda L. działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", art. 145 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4, ust. 5 pkt 2 i art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: "u.f.p. z 2005 r." oraz art. 113 ust. 1 i art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), dalej: "przepisy wprowadzające u.f.p. z 2009 r." orzekł o zwrocie kwoty 1.216.433,86 zł pobranej z budżetu państwa w nadmiernej wysokości przez P. K. z tytułu dotacji w ramach SPO wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z 2005 r. dotacje udzielone z budżetu państwa nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami. Dotacje pobrane w nadmiernej wysokości to dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na finansowanie lub dofinansowanie dotowanego zadania. Zgodnie z § 6 pkt 1 umowy z dnia [...] lutego 2006 r. P. przy realizacji zadania zobowiązany był do stosowania p.z.p. i tylko na opłacenie takiego wykonawcy mogły być przeznaczone pieniądze z dotacji. Sądy powszechne potwierdziły naruszenie p.z.p. przy realizacji prac, co oznacza, że środki zostały wydatkowane na inne prace niż objęte umową. Obowiązek zwrotu dotacji wynika z przepisu prawa (u.f.p.) a nie z oświadczeń Starosty z dnia [...] marca 2006 r. i [...] maja 2007 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P. K. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumentował, że nie naruszył przepisów p.z.p. Zarzucał naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, że podstawą żądania zwrotu dotacji może być umowa z dnia [...] lutego 2006 r., której stroną nie był Wojewoda L., którego nie łączyła z P. żadna umowa. Organ nie ma podstawy prawnej do żądania zwrotu udzielonej dotacji, ponieważ w umowie o dofinansowanie realizacji projektu, nie określono procedury zwrotu przyznanych środków. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że dotacja została przyznana z budżetu państwa i umożliwiła P. realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej polegającego na scaleniu gruntów. Podstawą przyznania dotacji była umowa z dnia [...] lutego 2006 r. o dofinansowanie projektu scalania gruntów realizowanego w ramach SPO, którą Starostwo P. w K. zawarło z Samorządem Województwa L., jako Instytucją Zarządzającą. Umowa zakładała, że P. nie poniesie kosztów realizacji projektu, o ile wywiąże się z jej postanowień. Koszty te w 20% miały być poniesione z budżetu państwa, a w 80% zrefundowane ze środków UE, z tym, że najpierw P. otrzymywał środki pochodzące z budżetu państwa jako prefinansowanie prowadzonych prac, umożliwiające realizację projektu. Następnie, po zrealizowaniu każdego z etapów projektu P. składał wniosek o płatność do Departamentu Koordynacji Projektów Europejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa L. W przypadku pozytywnej oceny realizacji danego etapu projektu Instytucja Zarządzająca zlecała ARiMR dokonanie wypłaty ze środków UE, a następnie, po uznaniu wydatków P. przez ARiMR i przekazaniu środków na rzecz P., środki te podlegały zwrotowi do budżetu państwa w ramach refundacji. Gdyby natomiast ARiMR nie uznała do refundacji całości poniesionych przez P. wydatków, P. miał zwrócić na rzecz budżetu państwa kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą otrzymaną z budżetu a kwotą zrefundowaną w części dotyczącej finansowania unijnego. Projekt realizowany był w trzech etapach. Wnioski o płatność za zrealizowanie I i II etapu zostały zweryfikowane pozytywnie i wystawione zostały za nie zlecenia płatności. Otrzymaną z ARiMR refundację P. zwrócił do budżetu państwa. Wniosek o płatność złożony w ramach realizacji III etapu projektu pozostawiony został bez rozpoznania z uwagi na fakt, że P. podczas realizacji projektu, wbrew postanowieniom § 6 pkt 1 umowy o dofinansowanie nie zastosował procedur udzielania zamówień publicznych. Konsekwencją było wstrzymanie zlecenia płatności przez Instytucję Zarządzającą, w wyniku czego nie doszło do wypłaty środków unijnych na rzecz P. i ich zwrot przez P. do budżetu państwa. Sąd wziął pod uwagę, że dotacja z budżetu państwa na realizację III etapu projektu, przekazana została P. w ramach prefinansowania jako wydatek w paragrafie z czwartą cyfrą 8, która to cyfra określa środki pochodzące z budżetu UE. Ponieważ następnie wydatki P. nie zostały zrefundowane przez ARiMR ze środków UE i nie zostały zwrócone do budżetu przez P., w ocenie Sądu I instancji, zasadnie organ orzekł, że różnica pomiędzy kwotą wypłaconą jako wyprzedzające finansowanie (1.637.375,86 zł), a kwotą faktycznie zrefundowaną i przekazaną do budżetu państwa (420.942 zł), stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, do zwrotu której zobowiązany jest P. Dotacja na wyprzedzające finansowanie projektu scalenia gruntów, jaką P. otrzymał z budżetu państwa była dotacją szczególnego rodzaju, której podstawą przyznania była umowa o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach SPO. Na podstawie tej umowy środki na wyprzedzające finansowanie zadania zostały przekazane P. z budżetu państwa niejako pod warunkiem uzyskania w 80% refundacji z budżetu UE. Natomiast warunkiem otrzymania z ARiMR refundacji wydatków kwalifikowanych poniesionych na realizację projektu w ramach dotacji celowej z budżetu państwa było zrealizowanie postanowień umowy i spełnienie przez P. wszystkich przewidzianych w niej warunków, w tym przestrzegania przepisów o zamówieniach publicznych. Obowiązek stosowania procedur dotyczących zamówień publicznych podczas realizacji projektu, a konkretnie w zakresie prac związanych z zagospodarowaniem poscaleniowym wynikał z § 6 pkt 1 umowy. Mimo tego obowiązku, P. realizując projekt naruszył postanowienia art. 89 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 13 oraz art. 93 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 2 pkt 13 p.z.p. co wynika z wystąpienia pokontrolnego NIK z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz wyroków Sądu Apelacyjnego w L. z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I ACa 516/10 i Sądu Okręgowego w L. z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt I C 938/09. Wskazane podmioty jednoznacznie stwierdziły, że P. zawarł umowę ze swoją jednostką organizacyjną nieposiadającą zdolności prawnej i tym samym zdolności do czynności prawnych, a więc z samym sobą, zatem kwestia naruszenia przez P. procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych została bezsprzecznie ustalona. Dalej Sąd I instancji uznał za bezzasadny zarzut skarżącego P., że umowa o dofinansowanie nie może stanowić podstawy żądania zwrotu dotacji, gdyż stroną tej umowy nie był Wojewoda lecz Województwo L., natomiast w relacjach między Wojewodą przekazującym środki w ramach prefinansowania a P. nie uregulowano kwestii ewentualnego naruszenia p.z.p. WSA wskazał, że umowa o dofinansowanie realizacji projektu została zawarta między Samorządem Województwa, jako Instytucją Wdrażającą a Samorządem P., jako beneficjentem. Jednocześnie w systemie wdrażania SPO, Wojewoda, choć nie był stroną umowy, funkcjonował jako podmiot udzielający P. dotacji na wyprzedzające finansowanie projektu, tak aby projekt mógł być zrealizowany. Fakt, że Wojewoda nie był stroną umowy o dofinansowanie ani stroną sporu zawisłego przed sądem powszechnym o wypłatę dofinansowania ze środków wspólnotowych nie oznacza, że nie może żądać zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Obowiązek zwrotu dotacji powstał bowiem na skutek naruszenia przez P. p.z.p., a tym samym nie wywiązania się z postanowień umowy o dofinansowanie. WSA podkreślił raz jeszcze, że skoro dotacja przyznana została na realizację prac objętych umową, to prace te powinny być zgodnie z umową zrealizowane. P. nie wywiązał się z umowy, ponieważ naruszył p.z.p., gdyż jako wykonawcę zamówienia publicznego – wbrew przepisom tej ustawy – nieprawidłowo wybrał własną jednostkę budżetową. Oznacza to, że środki otrzymane w ramach dotacji budżetowej przeznaczył na prace inne niż objęte umową. Zatem dotacja pobrana na sfinansowanie prac nieobjętych umową została pobrana w nadmiernej wysokości i powinna podlegać zwrotowi. Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek zwrotu dotacji wynika z przepisów u.f.p. z 2005 r., która w art. 145 ust. 1 pkt 2 stanowi o konieczności zwrotu do budżetu państwa dotacji pobranych w nadmiernej wysokości. Ponieważ pieniądze pochodzące z dotacji zostały wydane na sfinansowanie prac zrealizowanych przez wykonawców wybranych niezgodnie z przepisami p.z.p., to znaczy, że były wydane na inne prace niż objęte umową. Zatem dotacja pobrana na sfinansowanie prac nieobjętych umową została pobrana w nadmiernej wysokości i powinna podlegać zwrotowi. Do zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości miał zastosowanie art. 145 ust. 2 u.f.p. z 2005 r. W ocenie WSA w sprawie nie doszło do naruszenia art. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ postępowanie przeprowadzono z poszanowaniem zasad wyrażonych w wymienionych przepisach. II Skargę kasacyjną złożył P. K. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną P. K. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. z 2005 r. w zw. z art. 112 ust. 2 i art. 113 ust. 1 przepisów wprowadzających u.f.p. z 2009 r. polegające na przyjęciu mylnej tezy, że kwota 1.216.433,86 zł otrzymana przez P. K. w formie dotacji celowej z budżetu na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, jako prefinansowanie projektu scalenia gruntów – realizowanego w ramach SPO, która nie została następnie zrefundowana przez ARiMR ze środków Unii Europejskiej, stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, pomimo że dotacja ta nie została otrzymana w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania – art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy art. art. 7, 80, 107 § 3 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na przyjęciu, że umowa o dofinansowanie projektu z dnia [...] lutego 2006 r. zawarta pomiędzy Województwem L. a P. K. reguluje zasady zwrotu dotacji celowej przyznanej przez Wojewodę L. na realizację zadania zleconego z zakresu administracji rządowej jako prefinansowanie projektu scalenia gruntów, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie uznał, że samo naruszenie p.z.p. przesądza o pobraniu dotacji budżetowej w nadmiernej wysokości. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną umowa z dnia [...] lutego 2006 r. o dofinansowanie projektu nie dotyczyła kwestii prefinansowania (w umowie nie unormowano prefinansowania), a więc nie dotyczyła dotacji z budżetu państwa tylko dotacji z Unii Europejskiej. Umowa zabezpieczała przed naruszeniami p.z.p. dotację ze środków unijnych i nie dotyczyła dotacji ze środków budżetowych. Nie można wobec tego zastosować do zwrotu dotacji, jak niezasadnie orzekł Sąd I instancji przepisów u.f.p. z 2005 r. normujących zasady zwrotu dotacji pobranych z budżetu państwa w nadmiernej wysokości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu. W sytuacji kiedy postawione są zarzuty naruszenia prawa procesowego polegające na akceptacji wadliwie prowadzonego postępowania dowodowego oraz błędnych ustaleń faktycznych a także zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie, najpierw należy rozpatrzyć zarzuty procesowe, bowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można niewadliwie ocenić zastosowanie prawa materialnego. Zarzut procesowy dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na akceptacji naruszenia przez organ administracji art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że umowa z dnia [...] lutego 2006 r. reguluje zasady zwrotu dotacji celowej przyznanej przez Wojewodę jest nietrafny. Po pierwsze ani organy administracji, ani Sąd I instancji w żadnym z podjętych rozstrzygnięć nie prezentowały poglądu, że wskazana wyżej umowa reguluje zasady zwrotu dotacji celowej na prefinansowanie projektu scalania gruntów. Należy też uznać, że poza sporem jest, iż umowa z dnia [...] lutego 2006 r. zawarta między Instytucją Wdrażającą SPO tj. Samorządem Województwa a Beneficjentem tj. P. K. reguluje stosunki prawne między tymi podmiotami a także potwierdza obowiązki ARiMR wobec Beneficjenta umowy. Stroną umowy nie był natomiast Wojewoda L. i z tej umowy nie wypływają dla niego wprost prawa ani obowiązki, co nie oznacza, że treść umowy nie ma znaczenia przy ocenie uprawnienia Wojewody do żądania zwrotu dotacji celowej. Jest niesporne między stronami sprawy niniejszej, że P. K. przyznana była celowa dotacja budżetowa w paragrafach z czwartą cyfrą 8, co oznacza środki pochodzące z budżetu UE lub innych źródeł zagranicznych. Celem dotacji było prefinansowanie scalania gruntów, które to scalanie miało być prowadzone w ramach SPO. Nie była to zatem dotacja budżetowa na przeprowadzenie scalania gruntów jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, tylko dotacja celowa na wyprzedzające finansowanie scalania gruntów prowadzonego w ściśle określonych ramach omawianego Programu Operacyjnego, z którego wynikało końcowe finansowanie scalania gruntów ze środków europejskich. Przekazując tę dotację Wojewoda powinien zawrzeć z P. stosowną umowę precyzującą obowiązki beneficjenta dotacji zgodnie z wymogami art. 130 u.f.p. Brak takiej umowy nie powoduje jednak, że przekazane środki nie były dotacją celową, której wadliwe wykorzystanie skutkuje koniecznością zwrotu, zgodnie z zasadami określonymi w art. 145 u.f.p. Prawidłowość gospodarowania środkami przekazanymi w formie dotacji celowej z budżetu musi być zatem oceniana w świetle art. 145 u.f.p. z 2005 r. i to ten przepis stanowi podstawę prawną żądania zwrotu dotacji w sytuacji zaistnienia przesłanek zwrotu w nim opisanych. Okoliczność braku umowy między Wojewodą a P., która precyzowałaby przesłanki powstania obowiązku zwrotu dotacji nie powoduje, że przesłanek tych w sprawie niniejszej nie da się dokładnie określić. Prawidłowość wykorzystania dotacji celowej można ocenić konfrontując działania Beneficjenta z zapisami umowy z dnia [...] lutego 2006 r. o dofinansowanie Projektu ze środków europejskich. Fakt, że w tej umowie nie określono zasad zwrotu do budżetu dotacji na prefinansowanie tego zadania, pozostaje bez żadnego wpływu na ocenę prawidłowości wydatkowania środków z dotacji i obowiązek zwrotu dotacji w razie zaistnienia przesłanek określonych w ustawie, bowiem podstawą prawną żądania zwrotu jest u.f.p. a nie umowa między Wojewodą a P. Ponieważ ocena, czy zaistniały ustawowe przesłanki żądania zwrotu dotacji określone w art. 145 u.f.p. wymaga ustalenia, czy dotacja była wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości, należy badać umowę określającą sposób wydatkowania środków. W sprawie niniejszej jest to Umowa o dofinansowanie projektu zawarta między Beneficjentem a Instytucją Zarządzającą Programem Operacyjnym. Treść tej umowy nakładała na Beneficjenta obowiązek działania w ściśle określony sposób m.in. stosowanie p.z.p. Wykonanie obowiązków wynikających z umowy warunkowało nie tylko otrzymanie przez Beneficjenta dofinansowania Projektu ze środków unijnych, ale także pozytywną ocenę jego działania w stosunku do pieniędzy otrzymanych z budżetu w formie dotacji celowej na prefinansowanie projektu realizowanego na podstawie umowy. Zatem za nietrafny uznać należy zarzut kasacyjny, iż w sprawie wadliwie ustalono, że w umowie o dofinansowanie projektu ustalono zasady zwrotu dotacji, gdyż takich ustaleń nie czyniono. Trafnie natomiast ustalono, że okoliczność przestrzegania obowiązków wynikających z umowy o dofinansowanie projektu ma znaczenie zasadnicze dla oceny prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z dotacji celowej na prefinansowanie tego projektu. Tylko prawidłowa realizacja umowy zapewniała prawidłowe wydatkowanie środków z dotacji celowej na prefinansowanie, a następnie ich refundację przez ARiMR oraz zwrot do budżetu. Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.f.p. polegającego na uznaniu, że dotacja, która nie została zrefundowana przez ARiMR stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości, pomimo, że dotacja ta nie została otrzymana w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub niezbędnej na dofinansowanie dotowanego zadania. Wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że użyte w art. 145 ust. 2 u.f.p. określenie "umowa" odnosi się tylko do umowy, która dotyczy dotacji otrzymanej z budżetu. Pogląd ten jest błędny. Skoro ustawodawca używa określenia "umowa" i nie precyzuje go dodatkowo, to brak podstaw do uznania, że nie może to być umowa między Beneficjentem dotacji a innym podmiotem, na której realizację przekazywana jest dotacja budżetowa. W takiej sytuacji realizacja umowy, która legła u podstaw udzielenia dotacji celowej będzie decydować o prawidłowości wydatkowania środków dotacji. Jak wskazano wyżej w sprawie jest niesporne, że dotacja celowa z budżetu udzielona była na prefinansowanie realizacji Projektu w ramach Programu Operacyjnego. Sposób realizacji Projektu uregulowany był Umową między Beneficjentem i Instytucją Wdrażającą. Zatem treść tej Umowy określa sposób wydatkowania środków pochodzących z dotacji budżetowej na prefinansowanie jej realizacji. Zgodność działań Beneficjenta z Umową rzutuje wprost na ocenę prawidłowości wykorzystania dotacji celowej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nietrafny i niezgodny z zasadą ochrony środków publicznych z art. 35 u.f.p. jest pogląd, iż wadliwość działań Beneficjenta przy realizacji Umowy o dofinansowanie skutkuje jedynie nieuzyskaniem dofinansowania ze środków wspólnotowych. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla uznania, że wadliwe działanie Beneficjenta skutkujące niezrealizowaniem Umowy i nieotrzymaniem dofinansowania ze środków wspólnotowych nie wpływa na ocenę prawidłowości wydatkowania dotacji udzielonej na wyprzedzające finansowanie projektu, który zgodnie z ustawą budżetową i klasyfikacją budżetową miał być docelowo finansowany ze środków wspólnotowych. Nietrafny jest zatem pogląd, że środki pochodzące z dotacji budżetowej udzielonej na prefinansowanie konkretnego Projektu, wydatkowane nienależycie tj. niezgodnie z Umową o dofinansowanie tego Projektu, nie podlegają zwrotowi do budżetu. Celowa dotacja budżetowa wydatkowana niezgodnie z umową, na której realizację była udzielona, musi być uznana za dotację pobraną w nadmiernej wysokości w tej części wydatkowanej na prace przeprowadzone bez respektowania uregulowań p.z.p. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).