II SA/Kr 1399/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] G. M. sprawy ze skargi B. K. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 12 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia 29 października 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 i art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. odmówił wydania decyzji administracyjnej nakazującej inwestorowi "E" S.A, Oddział B., Zakład Elektroenergetyczny Rejon Dystrybucji T. – S. dokonania rozbiórki napowietrznego przyłącza energetycznego ze słupem energetycznym na działce nr [...] w M. przy ul. O.. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 21 maja 2009 r. B. K. poinformował, iż przyłącze energetyczne na działkach nr [...], [...] w M. zostało wybudowane mimo że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę. W dniu 4 czerwca 2009 r. przeprowadzono kontrolę przyłącza w wyniku której ustalono, że inwestorem jest "E" S.A. Oddział w B. i przedłożył zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie którego przystąpił do ich realizacji. Ustalono, że przyłącze energetyczne wybudowane jest zgodnie z załącznikiem graficznym opieczętowanym pieczęcią Starostwa Powiatowego w C. Wydział Architektury i Gospodarki Nieruchomościami. Stanowi linię napowietrzną długości około 20 m od słupa energetycznego z istniejącego po przeciwnej stronie ulicy O. do słupa nowo wybudowanego na działce nr [...]. Po zakończeniu robót budowlanych przyłącze energetyczne zostało odebrane protokołem [...] z odbioru technicznego dnia 15 października 2008 r. Analiza materiału dowodowego wykazała, że przyłącze elektroenergetyczne wybudowane zostało legalnie i Inspektorat pismem z dnia 5 czerwca 2009 r. udzielił B. K. odpowiedzi stwierdzając, że skarga z dnia 21 maja 2009 r. jest nieuzasadniona. W wyniku złożenia przez M. K. zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie organ przeprowadził kontrolę w dniu 7 października 2010 r., która potwierdziła ustalenia zawarte w protokole z dnia 4 czerwca 2009 r. Stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. Przyłącze istnieje na działce nr [...] i nie jest użytkowane z uwagi na to, że projektowane obiekty na działkach nr [...], [...], [...] nie są zrealizowane. W dniu 3 listopada 2010 r. B. K. podniósł, że uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu jako stronie jest sprzeczne z przepisami Prawa budowlanego. Następnie wyżej wymieniony złożył wniosek o wznowienie postępowania podnosząc, że bez swej winy nie brał czynnego udziału w postępowaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 listopada 2010 r. na podstawie art. 150 § 1, art. 149 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 oraz art. 123 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie rozbiórki napowietrznego przyłącza energetycznego ze słupem energetycznym. Następnie decyzją z dnia 24 stycznia 2011 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 29 października 2010 r. W wyniku rozpoznania odwołania organ II instancji wydał decyzję z dnia 23 grudnia 2011 r., którą uchylił skarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie wnowieniowe przed organem I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania złożony w terminie odwoławczym należało potraktować jako odwołanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że stronami postępowania są M. W. będąca właścicielem działki nr [...] oraz "E", który był inwestorem robót budowlanych mających na celu wykonanie napowietrznego przyłącza energetycznego ze słupem energetycznym na działce nr [...]. Zatem B. K., który zainicjował postępowanie odwoławcze nie zalicza się do kręgu stron w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z tym należy ustalić, czy toczące się postępowanie dotyczy interesu prawnego B. K.. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Z akt sprawy wynika, że właścicielem działki nr [...], na której wybudowano słup elektroenergetyczny jest M. W.. Jest ona również właścicielem kolejnych działek nr [...] oraz [...]. B. K. jest natomiast właścicielem działki nr [...]. Słup elektroenergetyczny od krawędzi działki B. K. dzieli ok. 30 cm. Odnosząc powyższe okoliczności do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że ani na etapie postępowania prowadzonego przez PINB, ani też w treści odwołania i po jego wniesieniu M. K., a jako jej następca prawny B. K. nie wykazali istnienia interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie legalności wyżej wymienionego przyłącza energetycznego. Odwołujący się podnosił jedynie, że przyłącz ten został wybudowany niezgodnie z przepisami, jednakże nie wykazał czy i jak narusza to jego interes prawny. Ze względu na odległość pomiędzy słupem elektroenergetycznym, a działką B. K. nie można przyjąć, że w jakikolwiek sposób oddziałuje on na działkę nr [...], ponieważ nie uniemożliwia i nie ogranicza możliwości jej zagospodarowania i zabudowy. W związku z powyższym nie można włączyć B. K. w krąg stron niniejszego postępowania ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 28 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B. K. domagał się uchylenia powyższej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie dostatecznie wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie i przyznanie skarżącemu przymiotu strony, a także brak należytego uzasadnienia decyzji, art. 28 K.p.a. poprzez odmowę nadania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że w niniejszej sprawie organ administracji cały ciężar dowodowy przerzucił na skarżącego uznając, że nie wykazał, iż posiada przymiot strony w postępowaniu. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. Należy zaznaczyć, że organ I instancji nie miał wątpliwości co do tego, że skarżący jest stroną postępowania. Jeśli więc organ II instancji powziął co do tego wątpliwości winien wezwać skarżącego do wykazania interesu prawnego w sprawie, czego nie uczynił. Organ nie zbadał również w jaki sposób słup energetyczny będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego. Samo wykazanie odległości od działki posadowienia słupa nie jest wystarczające, ponieważ nie zbadano obszaru oddziaływania budowli. Z lokalizacją słupa wiąże się bowiem również lokalizacja linii przesyłowych, które będą oddziaływać na nieruchomość skarżącego ograniczając jej zagospodarowanie. Zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W niniejszej sprawie należałoby ustalić, czy zakres oddziaływania budowli – nie tylko samego słupa elektroenergetycznego, ale tegoż słupa wraz z liniami przesyłowymi oraz strefą ochronną oddziałuje na nieruchomość skarżącego, co wpływa na uznanie istnienia interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 P.p.s.a. mogłoby stanowić przesłankę do jej uchylenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez B. K., gdyż uznał, że nie jest on stroną w niniejszym postępowaniu. Organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Oceniając legalność tego działania wskazać trzeba, że przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku jego bezprzedmiotowości. Ogólnie z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości i organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu, organ, do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Zatem przymiot strony jest niezwykle istotny, gdyż skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. Stwierdzenie braku spełnienia przesłanki podmiotowej może skutkować orzeczeniem, na podstawie art. 134 K.p.a., o niedopuszczalności odwołania. Przy czym w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 K.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przedmiotu utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się - umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05). Niniejsza sprawa dotyczy przyłącza energetycznego ze słupem betonowym na działce nr [...] w M.. Wskazane przyłącze zostało wybudowane na zlecenie M. W. (właścicielki działki nr [...], [...]). B. K. jest właścicielem działki nr [...]. Z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że jego działka nie przylega do działki, na której wybudowany został słup z przyłączem energetycznym. Słup elektroenergetyczny od krawędzi jego działki dzieli pewna odległość. Z tego wynika, że właścicielowi działki nr [...] nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu zgodnie z art. 28 K.p.a. Pojęcie interesu prawnego, użyte w przepisie art. 28 K.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem Sądu od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Sytuację prawną skarżącego należy rozważyć na tle dokonanych ustaleń faktycznych. W rozpatrywanej sprawie skarżący jako właściciel działki nr [...] nie ma interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Obszar oddziaływania inwestycji, którą jest przyłącze energetyczne na działce nr [...], zamyka się w granicach działki nr [...]. Zgodnie z załącznikiem graficznym do zgłoszenia przyłącze energetyczne usytuowane jest 28 m. od działki nr [...], której właścicielem jest B. K.. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 K.p.a. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W niniejszej sprawie skarżący w całym postępowaniu przed organami administracji nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawy. Co więcej był on informowany przez organy administracji, że nie należy do kręgu stron postępowania (vide; pismo z 27 września 2010 r.), a mimo to nie próbował wykazać swojego interesu prawnego w sprawie. Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie wykazał tego interesu także w skardze do sądu, pomimo iż sprawa dotyczyła umorzenia postępowania odwoławczego – właśnie z uwagi na brak po jego stronie przymiotu strony - jako konsekwencja braku interesu prawnego tj. faktu, iż organ w sprawie badania legalności przyłącza na działce nr [...] nie dopatrzył się obowiązującej normy materialnej, która by wpływała na sytuację prawna skarżącego. W tym stanie rzeczy stanowisko organu jest w pełni zasadne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.