II SA/Wa 1058/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. i K. K. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego małoletnich J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku na rzecz małoletniej I. i K. K., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Organ podał też, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ojciec małoletnich na przestrzeni 36 lat życia posiada udowodnione 8 lat, 11 miesięcy i 9 dni łącznego okresu ubezpieczenia, okresu składkowego i nieskładkowego. Ponadto organ wskazał, że w 10-leciu przypadającym przed dniem śmierci zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym –udokumentowano tylko 9 miesięcy z tych okresów. Ponadto w latach 1993 – 1995 wystąpiła przerwa w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne, zaś z dniem [...] września 2002 r. ojciec dzieci zaprzestał pobierania zasiłku dla bezrobotnych i do śmierci w dniu [...] grudnia 2011 r., tj. przez ponad 9 lat nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. W konkluzji organ podał, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w tej przerwie wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podobnie jak we wniosku o przyznanie tego świadczenia, J. K. nie godząc się z decyzją odmowną Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podała, że jej dzieci nie są w stanie samodzielnie podjąć pracy, mąż jej zaś był osobą cierpiącą na zespół zależności alkoholowej. Wskazała, że był pod opieką sądowo-psychiatryczną, oraz że alkohol zaczął pić już w szkole zawodowej. W 2002 r. rozwiązano z nim umowę o pracę, gdyż w tym czasie już w sposób znaczący nadużywał alkoholu. Od tamtego czasu wielokrotnie próbował podjąć zatrudnienie lecz bez rezultatu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku J. K., działającej w imieniu małoletnich dzieci – I. i K. K., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję. Uzasadniając decyzję ostateczną organ przypomniał stan sprawy i wskazał, że przyczyną przerw w ubezpieczeniu ojca dzieci była choroba alkoholowa, jednakże, zdaniem organu, alkoholizm osoby ubezpieczonej nie jest szczególną okolicznością umożliwiającą wypracowanie odpowiedniego okresu ubezpieczenia oraz nie jest zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy. Pojawienie tej choroby nie eliminuje bowiem automatycznie z rynku pracy, jakkolwiek może stanowić pewne utrudnienie w zachowaniu stabilności zatrudnienia. Jednakże przyznanie renty z uwagi na alkoholizm oznaczałoby popieranie przez państwo zachowań prowadzących do tej choroby, co w kontekście uregulowań ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 471 ze zm.) należy uznać za wykluczone. Organ powołał się na wyroki sądów administracyjnych i podał, że negatywnych skutków alkoholizmu zmarły mógł uniknąć w drodze skutecznego leczenia. Organ wskazał też, że przedstawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przedmiotowe świadczenie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I. i K. K., reprezentowani przez J. K., jako przedstawicielkę ustawową (dalej jako "skarżąca"), wnosząc o jej uchylenie. W skardze do Sądu, J. K. kwestionując ostateczną decyzję Prezesa ZUS oraz decyzję ją poprzedzającą wskazała, że organ nie wziął pod uwagę faktu, że przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku, organ winien brać nie tylko całkowitą niezdolność do pracy ale również częściową niezdolność do pracy. Wskazała też, że zmarły ojciec dzieci był osobą bardzo uzależnioną od alkoholu i nie był w stanie normalnie funkcjonować. Podała też, że pod pojęciem szczególnych okoliczności należy rozumieć nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszystkie sytuacje, zły stan zdrowia, które powodują, że dana osoba pozostaje poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Jest więc stawiana w gorszej sytuacji niż osoby zdrowe. Zdaniem skarżącej, taka sytuacja odnosi się właśnie do jej zmarłego męża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...) stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostającym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej wysokości odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego. Ustawa nie gwarantuje bowiem ich wypłaty, pozostawiając przyznanie takich uprawnień uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...) wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do renty lub emerytury musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, 2) ubiegający się o świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym, z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS nie przestrzegał tych reguł procesowych. Nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie uzasadnił też należycie swojej decyzji. Uchybienia te miały - w ocenie Sądu - istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS w art. 14 określa zasady wydawania orzeczeń lekarskich w zakresie oceny niezdolności do pracy. Wprowadza w ust. 2a i 2d tego artykułu regulacje uprawniające tylko dwa podmioty do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lekarza orzecznika (orzeczenia I instancji), tj. przyznaje osobie zainteresowanej (wymienionej w orzeczeniu) prawo wniesienia sprzeciwu i upoważnia Prezesa ZUS do wniesienia zarzutu wadliwości orzeczenia. W obu przypadkach powołane przepisy zakreślają 14 dniowy termin do wniesienia "odwołania". Podkreślić wypada, iż uprawnienie odwoławcze w trybie instancyjnym ustawodawca przyznał Prezesowi ZUS, a więc tylko ten organ, lub osoba przez niego prawnie umocowana, może skutecznie wnieść wymieniony środek zaskarżenia. Niezależnie zaś od instancyjnego (zwykłego) trybu weryfikacji orzeczenia organu I instancji, ustawa w ust. 4 powołanego artykułu przyznaje uprawnienia nadzorcze Prezesowi ZUS, które w myśl ust. 5 pkt 1-3 obejmują: 1) kontrolę prawidłowości i jednolitości stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie; 2) udzielanie lekarzom orzecznikom i komisjom lekarskim wytycznych w zakresie stosowania zasad orzecznictwa o niezdolności do pracy; 3) prawo przekazania sprawy do rozpatrzenia przez komisję lekarską, jeżeli w wyniku kontroli, o której mowa w pkt 1, zostanie stwierdzony brak zgodności orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa o niezdolności do pracy. Wskazane uprawnienia nadzorcze Prezesa ZUS nie są w jakikolwiek sposób powiązane z trybem weryfikacji orzeczenia przewidzianego w art. 14 ust. 2d ustawy. Niezależnie od rozpatrywania sprzeciwów i zarzutów od orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, właściwością rzeczową komisji lekarskich objęto rozpatrywanie spraw przekazanych przez Prezesa ZUS występującego jako organ nadzoru (w przypadku pokontrolnego ustalenia braku zgodności orzeczenia ze stanem faktycznym lub zasadami orzecznictwa). Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie orzekania o niezdolności do pracy (Dz. U. Nr 273, poz. 2711) nadzór nad wykonywaniem orzekania o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie, w zakresie określonym w ust. 2, Prezes Zakładu wykonuje za pośrednictwem naczelnego lekarza Zakładu, zaś w świetle § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, bezpośredni nadzór nad wykonywaniem orzekania o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników w oddziale Zakładu, w zakresie określonym w ust. 2, Prezes Zakładu wykonuje za pośrednictwem głównego lekarza orzecznika. Analizując powyższy materiał dokumentacyjny z przedstawionym stanem prawnym należy wskazać, iż orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS Oddział w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., mogło zostać wydane z naruszeniem wyżej powołanych regulacji prawnych. Wskazać trzeba, że sygnalizowana wadliwość dotyczyła nieprecyzyjnego ustalenia daty niezdolności do pracy. Zarówno bowiem w orzeczeniu lekarza orzecznika z dnia [...] marca 2012 r., jak i orzeczenia Komisji Lekarskiej z dnia [...] marca 2012 r. stwierdzono, że zmarły ojciec dzieci miał brak niezdolności do pracy w okresie przed [...] stycznia 2003 r., w sytuacji gdy zmarł on [...] grudnia 2011 r., w wieku 36 lat. Oparcie rozstrzygnięcia odmownego dla strony na wadliwym orzeczeniu komisji lekarskiej bez wątpienia może mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Zatem zachodzi uzasadniona potrzeba dokonania przez Prezesa ZUS weryfikacji w trybie nadzorczym spornego orzeczenia organu II instancji. Bezsporne ustalenie w oparciu o prawidłowe orzeczenie, czy ojciec dzieci dopiero w dacie śmierci był całkowicie niezdolny do pracy, czy też ta niezdolność datuje się od daty wskazanej w orzeczeniu, tj. od [...] stycznia 2003 r., czy była to niezdolność częściowa czy też całkowita, ma podstawowe znaczenie dla wydania końcowego orzeczenia w sprawie. Przypomnieć ponadto należy, iż przy stosowaniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy ocenie podlega nie sam fakt, lecz przyczyny nieopłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Z tego też powodu staje się istotne ustalenie od kiedy datuje się u skarżącej częściowa, a następnie całkowita niezdolność do pracy. Jak wynika z przedstawionych powyżej orzeczeń lekarskich oceny w tym zakresie nie są zatem precyzyjne, a legły one niewątpliwie u podstaw zaskarżonej decyzji. Inaczej bowiem wówczas przedstawiać się będzie stan aktywności zawodowej ojca dzieci, w sytuacji, gdy ojciec dzieci byłby osobą całkowicie niezdolną do pracy, czy nawet częściowo niezdolną do pracy od [...] stycznia 2003 r., kiedy miał on wówczas 30 lat i posiadał okres ubezpieczenia wynoszący 8 lat, 11 miesięcy i 9 dni. W zaistniałych warunkach zaniechanie przez organ wydający decyzję o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku z ustawowych uprawnień nadzorczych daje podstawę do stwierdzenia, że nie zostały w sprawie wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne warunkujące przyznanie tego świadczenia, a mianowicie stan zdrowia skarżącego. Z powyższych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.