II GSK 534/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędziowie NSA Ludmiła Jajkiewicz del. NSA Jan Grzęda Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Spółki z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2597/13 w sprawie ze skargi J. Spółki z o.o. w L. na informację Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. Spółki z o.o. w L. na rzecz Ministra Administracji i Cyfryzacji kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2597/13 oddalił skargę J. Spółki z o.o. w L. na informację Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Referując sprawę Sąd I instancji stwierdził, że J. Spółka z o.o. w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (POIG), Oś Priorytetowa 8. Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki, Działanie 8.2 Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B, wnioskiem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] wystąpiła o dofinansowanie realizacji projektu pt. "Stworzenie systemu B2B dla partnerów z branży motoryzacyjnej". Pismem z dnia [...] września 2013 r. M. Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (MARR S.A.) poinformowała Spółkę J., że w wyniku oceny merytorycznej obligatoryjnej zgłoszony wniosek nie uzyskał oceny pozytywnej, bowiem nie spełniał kryteriów nr 3, 4, 6, 8 i 9. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji, w wyniku protestu Spółki, uznał za zasadne zarzuty dotyczące kryteriów nr 3, 4, 8, 9 i z punktu widzenia tych kryteriów projekt ocenił pozytywnie, ostatecznie jednak protestu nie uwzględnił mając na uwadze kryterium nr 6 "Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia", co uwarunkowało stwierdzenie niezasadności całego protestu, ponieważ dofinansowanie mógł otrzymać wyłącznie ten projekt, który spełnił wszystkie kryteria obligatoryjnej oceny merytorycznej. Zdaniem Ministra Spółka nie spełniła kryterium nr 6 z powodu licznych błędów w kalkulacji wskaźnika "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej" oraz braku wskazania procesów biznesowych objętych systemem B2B. Oddalając skargę Spółki J., WSA w W. uznał za bezsporne, że w treści wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. znalazły się omyłki i nieścisłości oraz braki. Sąd ocenił, że omyłek tych nie można potraktować jako oczywistych omyłek pisarskich, bo taką omyłką nie było wpisanie innej kwoty (2 zł zamiast 8 zł w Module 3: "Pośrednictwo części używanych" w pozycji "Opłata za 1 wygraną aukcję części używanych"; tabela I.B. Założenia cennikowe, s. 217 Biznes Planu) w sytuacji, gdy błąd ten mógł zostać ujawniony przez Ekspertów dopiero po przeprowadzeniu wyliczeń. W tym zakresie Spółka błędnie argumentowała, że: "(...) znając wartość zakładanych w Biznes Planie przychodów z tytułu wykorzystania Modułu 3 "Pośrednictwo części używanych" w ramach opłaty pobieranej za wygraną aukcję części używanych od demonterów w kwocie 223 tysiące złotych dla 2015 r. oraz znając liczbę wygranych aukcji części używanych we wskazanym okresie w ilości 27.899 sztuk, można wykonując proste obliczenie (dzielenie) otrzymać cenę jednostkową, która powinna zostać umieszczona w polu opisowym w cenniku, a jest nią 8 złotych". Sąd zwrócił uwagę, że Spółka popełniła także błąd przy określeniu wskaźnika "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej" wpisując 1500 zł zamiast 1000 zł i stwierdził, że rolą Oceniających wniosek nie było korygowanie treści wniosku, a zatem podanie przez Oceniającego prawidłowej wartości nie zniosło zaistniałej nieprawidłowości. Zdaniem Sądu I instancji niezasadne były też zarzuty skargi dotyczące niezrozumienia przez Komisję Konkursową i Instytucję Pośredniczącą przyjętej przez Spółkę i wykorzystanej w treści wniosku metodologii obliczeń wartości docelowej wskaźnika "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej" oraz zasadności wezwania do złożenia wyjaśnień w trybie § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu konkursu. Sąd wyjaśnił na ten temat, że metodologia obliczeń powinna być przedstawiona w sposób jednoznacznie zrozumiały przez Oceniających wniosek, zaś organ słusznie uznał, że wezwanie w trybie § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu konkursu jest uprawnieniem Komisji Konkursowej, a nie jej obowiązkiem. Sąd I instancji oddalił również zarzut niewłaściwego przyjęcia przez organ, że Spółka nie określiła procesów biznesowych objętych systemem B2B, w których zakłada zastosowanie podpisu elektronicznego. Spółka przyznała, że wymieniła tylko jeden proces, a oczekiwanie, że Oceniający "wyprowadzą oczywisty wniosek, iż autentykacja dotyczy wszystkich 22 procesów biznesowych objętych systemem B2B wymienionych w Biznes Planie" nie znajdowało żadnych podstaw. Treść wniosku powinna być czytelna dla Oceniających. Obaj Oceniający jednomyślnie stwierdzili brak określenia procesów biznesowych objętych systemem B2B, w których wdrożono technologię podpisu elektronicznego. Obaj podkreślili obligatoryjność wymienienia wszystkich tych procesów, wynikającą z Instrukcji wypełniania Biznes Planu. Reasumując WSA w W. nie dopatrzył się po stronie organu braku rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej analizy protestu Spółki. Rozpatrując protest organ uwzględnił większość zastrzeżeń Spółki, natomiast nie uwzględnił protestu dlatego, że wprowadzony Regulaminem konkursu system ocen kryteriów merytorycznych obligatoryjnych jest zero-jedynkowy. Skargą kasacyjną J. Spółka z o.o. domagała się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.; 2. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej: u.z.p.p.r. i art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. tj. oddalenie skargi, podczas gdy zasługiwała ona na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przez Ministra oraz MARR S.A. art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., § 7 ust. 2 pkt 4 Regulaminu konkursu oraz § 14 ust. 1 Procedury odwoławczej w ramach POIG oraz art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. oraz § 9 ust. 7 Procedury odwoławczej w ramach POIG oraz § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu konkurs poprzez: a) niezapewnienie rzetelnej, bezstronnej i obiektywnej oceny projektu oraz analizy protestu Spółki; b) nierozpatrzenie protestu w sposób wnikliwy i rzetelny, a w konsekwencji jego nieuwzględnienie, podczas gdy protest jako zasadny zasługiwał na uwzględnienie; c) niewezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień co do treści wniosku o dofinansowanie w zakresie, w jakim oceniający powzięli wątpliwości, które następnie zostały zinterpretowane na niekorzyść Skarżącej, podczas gdy wyjaśnienia Skarżącej mogłyby doprowadzić do ujednoznacznienia treści wniosku i pozytywnej weryfikacji okoliczności będących przedmiotem oceny, a ewentualne zmiany treści wniosku nie miałyby charakteru modyfikującego przedmiot i przebieg realizacji projektu; 3. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działalności administracji i rozpoznanie sprawy ograniczające się do polemiki z argumentacją podniesioną w skardze, podczas gdy przepis ten zobowiązuje Sąd do rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, po wnikliwym zbadaniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd przede wszystkim naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie tylko przeprowadził analizę wybranych zarzutów skargi, podzielając zasadność stanowiska organów, a to działanie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby Sąd rozpoznał sprawę w jej całokształcie to wydałby wyrok o innej treści, zważywszy że ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa. Skarżąca kasacyjnie Spółka argumentowała, że w sytuacji, w której organ miał wątpliwości co do poprawności danych zawartych we wniosku, powinien skorzystać z instytucji wezwania do złożenia wyjaśnień, tym bardziej że pomyłki były oczywiste i mogły zostać skorygowane bez wpływu na zasadniczą treść wniosku. Minister Administracji i Cyfryzacji w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r. domagał się oddalenia skargi kasacyjnej, kwestionując przede wszystkim jej poprawność i błędnie lub niejasno sformułowane zarzuty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W opartej na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego skardze kasacyjnej, jej autor kwestionuje głównie nierzetelność przeprowadzonej przez organ oceny projektu, co zaakceptował Sąd I instancji, dokonując przy tym pobieżnej i nieodpowiadającej art. 134 § 1 p.p.s.a., a także przepisom art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., kontroli sądowej zaskarżonej oceny. Na wstępie stwierdzić należy, że skarga kasacyjna, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., wyznacza obszar kontroli kasacyjnej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami postawionymi w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2, a z urzędu bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postepowania, której w tej sprawie nie stwierdził. Wnosząca skargę kasacyjną, wskazując na naruszenie art. 30c ust. 3 pkt 1 i pkt 2 u.z.p.p.r. przez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie, wiąże ten zarzut z zarzutem naruszenia art. 31 ust. 1 tej ustawy oraz wskazanych zasad Procedury odwoławczej i Regulaminu konkursu. Wyszczególnionych w skardze kasacyjnej naruszeń jej autor upatruje w nierzetelnym, nieobiektywnym i stronniczym rozpatrzeniu protestu przy jednoczesnym braku wezwania Skarżącej do złożenia wyjaśnień, które mogły doprowadzić do "pozytywnej weryfikacji okoliczności będących przedmiotem oceny". Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowa ostatecznej oceny projektu dokonuje się w oparciu o przepisy u.z.p.p.r. oraz z uwzględnieniem zasad przyjętych w określonym na zasadzie art. 22 ust. 1 pkt 7 u.z.p.p.r. przez instytucję zarządzającą systemie realizacji programu operacyjnego. Na system ten składają się dokumenty, które publikowane na stronie internetowej instytucji zarządzającej (art. 28 ust. 5 u.z.p.p.r.) nie mogą być zmieniane na niekorzyść wnioskodawców w trakcie trwania określonej tury konkursowej (art. 28 ust. 6 u.z.p.p.r.), co zabezpiecza na etapie wstępnym danego konkursu przyjętą art. 26 ust. 2 cyt. ustawy zasadę przejrzystości reguł i równego dostępu do pomocy wszystkim kategoriom beneficjentów. Stosownie do art. 30b ust. 2 pkt 1 u.z.p.p.r. niespełnienie jednego z kryteriów wyboru projektów uniemożliwia zakwalifikowanie projektu do dofinansowania lub skierowania do kolejnego etapu oceny. Powołany przepis ustawy doczekał się powtórzenia i rozwinięcia w Regulaminie konkursu, gdzie w § 7 ust. 2 pkt 9 przyjęto, że ocena merytoryczna obligatoryjna dokonywana jest w systemie zero-jedynkowym, wnioski niespełniające wszystkich kryteriów oceny merytorycznej obligatoryjnej podlegają odrzuceniu, a wnioskodawca informowany jest pisemnie o szczegółowych powodach odrzucenia wniosku. Ostatni zapis odpowiada normie art. 30b ust. 9 u.z.p.p.r. Projektowi Skarżącej zarzucono niespełnienie kryterium zawartego w Przewodniku po kryteriach wyboru finansowanych operacji w Ramach POIG, 2007 – 2013 w części pn. Kryteria merytoryczne obligatoryjne pod lp. 6. Protest Spółki nie został uwzględniony, bowiem ostatecznie organ rozpatrujący ten środek odwoławczy uznał, że projekt Skarżącej nie spełnił kryterium nr 6 – "Wskaźniki produktu i rezultatu są: obiektywnie weryfikowalne, odzwierciedlają założone cele projektu, adekwatne dla danego rodzaju projektu, realne do osiągnięcia". Sąd I instancji nie dopatrzył się w zaskarżonym akcie naruszenia prawa i uznał zarzuty Skarżącej za niezasadne, przy czym w podsumowaniu WSA stwierdził, że o negatywnej ocenie zadecydował przyjęty w Regulaminie konkursu system oceny zero-jedynkowej. Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten podziela. Podkreślić należy, co dostrzegł także Sąd I instancji i co zadecydowało o oddaleniu skargi, że w sprawie nie jest sporne, iż w dokumentacji konkursowej znalazły się braki i omyłki, inna jest jedynie dokonana przez strony ocena wagi tych błędów. I tak w zakresie Modułu 3 Pośrednictwo części używanych w pozycji "Opłata za 1 wygraną aukcję części używanych" w projekcie podano jako zakładaną cenę 2 zł a nie 8 zł, co zdaniem Skarżącej stanowi oczywistą omyłkę, a co zdaniem instytucji oceniającej miało istotne znaczenie dla potrzeb kalkulacji wskaźnika "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej". Nie jest również sporne, że przy określeniu wskaźnika "Średni miesięczny zysk z działalności operacyjnej" w projekcie wpisano kwotę 1500 zł zamiast 1000 zł. Wreszcie, odnośnie do zawartego w rozstrzygnięciu protestu zarzutu nieokreślenia w projekcie procesów biznesowych objętych systemem B2B, w których wdrożono technologię podpisu elektronicznego, Skarżąca przyznała, że choć przewidziała zastosowanie podpisu w jednym procesie biznesowym, to należy rozumieć, że będzie on używany w całym czasie korzystania z systemu. Tak ustalony, niesporny stan faktyczny prowadzi do uznania za niezasadne zarzutów naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. i art. 30c ust. 3 pkt 2 oraz art. 31 ust. 1 tej ustawy w powiązaniu z § 7 ust. 2 pkt 4 i pkt 8 Regulaminu konkursu. Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem organ związany, obowiązującymi wszystkich biorących udział w konkursie, zasadami systemu realizacji programu operacyjnego – w szczególności zasadami Regulaminu konkursu i Procedury odwoławczej – nie miał podstaw, aby uwzględnić zarzut dotyczący niespełnienia przez projekt kryterium nr 6, a wręcz nie mógł tego uczynić. Niewątpliwie wszystkie zidentyfikowane przez organ oceniający w ramach tego kryterium błędy wymagały zmiany wniosku poprzez: poprawienie wartości jednej wygranej aukcji, korektę kwoty średniego miesięcznego zysku z działalności operacyjnej oraz zmianę w zakresie podpisu elektronicznego i przypisanie go do wszystkich wskazanych operacji. Tymczasem, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 8 Regulaminu konkursu, zmiana treści wniosku mogła nastąpić wyłącznie wówczas, jeśli zmiany miały charakter porządkowy lub doprecyzowujący, przy czym aby mogło dojść do możliwości zmiany, o powyższym musiałaby zadecydować Komisja Konkursowa w wyniku podjętej na wniosek jednego z członków tej Komisji, procedury wyjaśnienia wątpliwości. Charakter błędów jakich dopatrzyła się Komisja (które następnie potwierdził organ w rozstrzygnięciu protestu), wykluczał w istocie możliwość zwrócenia się do wnioskodawcy o wyjaśnienie wątpliwości. Błędne jest stanowisko Skarżącej, że stwierdzone błędy stanowiły oczywistą omyłkę lub pozwalały wyjaśnić wątpliwości, gdyby tylko zwrócono się do niej o takie wyjaśnienie. Po pierwsze, oczywista omyłka to błąd literowy lub rachunkowy widoczny "na pierwszy rzut oka", a za taki trudno uznać błąd, do którego możliwe byłoby dojście poprzez określone wyliczenia, a po wtóre, wyjaśnienie wątpliwości w pozostałych przypadkach dostrzeżonych błędów nie prowadziło do zmian porządkowych czy doprecyzowujących, lecz do zasadniczej korekty projektu, co w świetle przywołanych wyżej postanowień Regulaminu oraz u.z.p.p.r. było niedopuszczalne. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w tym, że prowadzący konkurs dokonuje wyboru projektów do dofinansowania w oparciu o zatwierdzone przez Komitet Monitorujący kryteria (art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 u.z.p.p.r.) i jest związany przyjętymi przez instytucję zarządzającą na zasadzie art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r. zasadami, a naruszenie jednej z nich, na etapie dokonywania oceny określonego projektu, świadczyłoby – najoględniej mówiąc – o elastycznym traktowaniu przyjętych procedur i stanowiłoby naruszenie ustanowionej art. 26 ust. 2 cyt. ustawy zasady równego dostępu do pomocy. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, treść wniosku powinna być jednoznacznie czytelna dla oceniających. Należy podkreślić, że składający wnioski, chcąc otrzymać wsparcie finansowe na projekt w ramach określonego programu operacyjnego, zobowiązani są nie tylko zapoznać się z samym programem i jego założeniami, ale również z adresowanymi do wszystkich zainteresowanych innymi dokumentami tego programu, a w szczególności z dokumentem dotyczącym kryteriów wyboru finansowanych operacji w ramach tego programu i dokumentem określającym sposób wypełniania wniosku o dofinansowanie oraz skrupulatnie przestrzegać szczegółowych zasad ich sporządzania, mając na uwadze, że wszelkie uproszczenia, skróty myślowe czy rachunkowe będą – jak cały projekt – poddane ocenie i mogą jako niejednoznaczne stanowić przyczynę negatywnej oceny projektu. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonał kontroli rozstrzygnięcia protestu zgodnie z zasadami wynikającymi ze specyfiki kontrolowanego aktu i przepisów u.z.p.p.r. oraz w oparciu o te przepisy p.p.s.a., które nie podlegały wyłączeniu na zasadzie określonej w art. 30e u.z.p.p.r. Nie można zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, że niezwiązany granicami i zarzutami skargi Sąd obowiązany był do rozstrzygnięcia sprawy w pełnym jej zakresie rozumianym jako ocenę wykraczającą poza kwestie podniesione w proteście. Sprawa ze skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 30c ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. po wyczerpaniu postępowania odwoławczego, dotyczy rzecz jasna niedopuszczonego do dofinansowania projektu, ale przedmiotowo określona jest przez wnioskodawcę na zasadzie art. 30b ust. 6 pkt 4 i pkt 5 tej ustawy. Jak stanowi art. 30c ust. 1 po wyczerpaniu postępowania odwoławczego przed właściwą instytucją oraz w przypadku, o którym mowa w art. 30i pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Przyjęcie, że w wyniku skargi na rozstrzygnięcie protestu, Sąd dokona kompleksowej kontroli całej procedury ocennej, choćby tylko w ramach kwestionowanego kryterium, jest nieporozumieniem. Sąd ma obowiązek skontrolować postępowanie organu oceniającego tylko w tych granicach, które zostały zakreślone w proteście i taką kontrolę Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził. Mając na uwadze powyższe na zasadzie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a.