I OSK 842/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 511/13 w sprawie ze skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 511/13, po rozpoznaniu skargi R. L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia w pkt. 1. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 31 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: R. L. złożył skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 31 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Poprzedził ją wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 8 lutego 2013 r., skierowanym do Komendanta Głównego Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. W jego ocenie organ pozostaje w bezczynności, jeśli obowiązek działania i załatwienia sprawy w ściśle określonym terminie wynika z przepisu prawa. W niniejszej sprawie natomiast zaistniała niedopuszczalność trybu nadzwyczajnego w odniesieniu do rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu zaświadczeniowym. Zatem organ nie może rozpoznać wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia dotyczącego odmowy wydania zaświadczenia, gdyż tryb określony w art. 156 k.p.a. nie ma zastosowania. Zdaniem organu, nie istnieje więc obowiązek wydania jakiegokolwiek orzeczenia merytorycznego lub formalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie R. L. wnioskiem z dnia 31 grudnia 2012 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji – w trybie art. 156 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Mimo przesłanki podmiotowej i przedmiotowej istnienia prawnego obowiązku, organ nie rozpatrzył powyższego wniosku, nie podejmując żadnego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu za takie rozstrzygnięcie nie może być uznana pisemna informacja organu z dnia 10 stycznia 2013 r., skierowana do strony. Zdaniem Sądu nie może być uznany za zgodny z zasadą Państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stan, w którym organ administracji, pomimo skierowanego doń wniosku, nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywatela, a więc o zagadnieniach dotyczących jego interesu prawnego. Dowolne procedowanie organu, nieregulowane prawem pozostaje w sprzeczności z wywodzoną z tego przepisu zasadą sprawiedliwości proceduralnej. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, zgodnie z którym postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Sąd zgodził się również z poglądem o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem zaświadczenia i stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 k.p.a. W ocenie Sądu twierdzenia te jednak nie przesądzają o tym, że w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, organ jest uprawniony do zignorowania tego wniosku i niezałatwienia go w formie procesowej. Zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 145-152 k.p.a. oraz art. 156-159 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, a takim jest również postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści (art. 219 k.p.a.), świadczy o dopuszczalności stosowania trybów wznowienia postępowania w sprawach zakończonych takimi postanowieniami oraz stwierdzenia ich nieważności. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 61a § 1 upoważnia organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wśród tych przyczyn w orzecznictwie sądowym wymienia się m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej prawnej formy działania, do której nie odnosi się instytucja stwierdzenia nieważności. Jeśli więc Komendant Główny Policji twierdzi, że do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, to organ obowiązany był żądanie to załatwić w formie procesowej, poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Nie rozpatrując wniosku skarżącego, organ pozostawał w bezczynności, ponieważ pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie podjął oczekiwanego przez stronę stosownego aktu, który zakończyłby wszczęte wnioskiem postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Jednocześnie Sąd stwierdził, że istniejąca w sprawie bezczynność nie ma postaci kwalifikowanej. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Komendant Główny Policji w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd będąc związany jedynie granicami sprawy przyjął, że organ pozostaje w bezczynności mimo, iż w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. zawarł stanowczą odmowę rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., co mogło stanowić "ułomne rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej odpowiadające treści art. 61 a § 1 k.p.a. Wskazane uchybienie proceduralne miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż uznanie przez Sąd pisma organu z dnia 10 stycznia 2013 r. za "ułomne rozstrzygnięcie" wykluczyłoby stan bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia. Zdaniem organu Sąd I instancji doszedł do błędnego wniosku, że organ nie dokonał żadnej czynności mającej na celu rozpoznanie wniosku. Sąd bazując na aktach postępowania administracyjnego mógł więc ustalić, że organ udzielił skarżacemu odpowiedzi na stawiane żądanie w sposób sformalizowany, zbliżony do rozstrzygnięcia administracyjnego – postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie Sąd nie wyjaśnił dlaczego pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. nie stanowiło wystarczającej formy załatwienia sprawy. Mając na względzie treść art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd powinien wziąć pod uwagę treść dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych i wyprowadzić z nich stosowne wnioski. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że doktryna prawa administracyjnego jak i orzecznictwo sądowe dopuszcza istnienie tzw. ułomnych decyzji administracyjnych. W ocenie organu powyższa zasada dotyczy również postanowień. Przyjmuje się, że koniecznym warunkiem dopuszczalności uznania za decyzję pisma pochodzącego od organu jest istnienie przepisu prawa przyznającego danemu organowi kompetencję do działania w formie decyzji w sprawach danego rodzaju. Brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie musi oznaczać, że pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. W orzecznictwie przyjmuje się, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W art. 124 § 1 k.p.a. wymieniono elementy, które powinno zwierać postanowienie. Jak wynika z treści pisma z dnia 10 stycznia 2013 r., pismo to zawierało w swojej treści nazwę organu, podpis osoby upoważnionej do działania w imieniu organu, nr sprawy, datę, pieczęć urzędową oraz treść rozstrzygnięcia. Treść pisma, z którego wynika, że stronie nie przysługuje pewne uprawnienie, poparta jednocześnie konkretnymi przepisami prawa jest wystraczająca dla uznania, że indywidualna sprawa została załatwiona. W kontekście przedmiotowej sprawy, pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji zasugerował jednak organowi ponowne wydanie identycznego rozstrzygnięcia. Jeśli zaskarżony wyrok utrzyma się w mocy to organ będzie musiał powielić argumentację zawartą w piśmie z 10 stycznia 2013 r. i nadać jej oficjalną formę proceduralną, co jest niepotrzebne. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1, art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. Kontroli sądowej dokonanej przez Sąd Wojewódzki podlegało postępowanie, w którym złożony został przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Niewątpliwie do takiego wniosku organ ma obowiązek odnieść się w formach przewidzianych przepisami regulującymi procedurę nadzorczą. Następuje więc wszczęcie postępowania, zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., lub właściwy organ wydaje na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z uwagi na stanowisko organu zajmowane przez organ w niniejszej sprawie, Sąd Wojewódzki odniósł się do kwestii dopuszczalności trybu nadzwyczajnego w sprawach dotyczących wydawania zaświadczeń. W szczególności stwierdził, że przewidziane w art. 126 k.p.a. odesłanie prowadzi do wniosku o dopuszczalności trybu stwierdzenia nieważności postanowień o odmowie wydania zaświadczenia (art. 219 k.p.a.), jako postanowień, na które przysługuje zażalenie. Nawiązując do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że w sytuacji gdy według organu do postępowania w sprawie wydania zaświadczenia nie stosuje się przepisów w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), to złożony przez skarżącego wniosek powinien być załatwiony w formie procesowej, poprzez wydanie postanowienia przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. Wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku nie oznaczają, że w dalszym toku postępowania organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z całokształtu wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego wynika w sposób oczywisty, że taka forma zakończenia postępowania może mieć miejsce gdy nie nastąpiło wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), bowiem wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 61a § 1 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie można domniemywać. Prawna forma odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, czyli postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a., tak jak w poprzednim stanie prawnym decyzja oparta o art. 157 § 3 k.p.a., jest ważna dla ochrony jednostki w zakresie skuteczności czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania (patrz B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 298). Obowiązek wydania przez organ postanowienia usuwa niepewność wnioskodawcy w tym zakresie, a konieczność uzasadnienia przez organ postanowienia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania. Poddanie weryfikacji instancyjnej i sądowej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ma dla jednostki ważne znaczenie. W tym kontekście za całkowicie nietrafną należało uznać argumentację autora skargi kasacyjnej, zmierzającą do wykazania, że pismo z 10 stycznia 2013 r. mogło być potraktowane przez Sąd Wojewódzki jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pismo to nie zawiera stanowczej odmowy rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności konkretnego postanowienia, nie precyzuje spraw ani aktów będących przedmiotem wniosków, ponadto – co istotne – nie zawiera pouczenia o sposobie i trybie jego zaskarżenia. Treść pisma sprowadza się do informacji, że Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia KWP "podtrzymuje stanowisko wyrażone we wcześniejszej korespondencji". W rezultacie należało uznać, że pismo nie zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienie wydane przez właściwy organ administracji. Skoro Komendant nie przeprowadził postępowania nadzorczego zakończonego decyzją rozstrzygającą wniosek, ani też nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia wnioskowanego postępowania, to uzasadniona była konkluzja Sądu Wojewódzkiego co do zaistnienia bezczynności w sprawie, a w konsekwencji uzasadnione stało się zastosowanie środka przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.