I OSK 849/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 518/13 w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 518/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi R.L. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia: 1) zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego R.L. z dnia 31 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...], z dnia 27 czerwca 2012 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. R.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 31 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Skargę poprzedził wezwaniem z dnia 8 lutego 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do Komendanta Głównego Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie lub odrzucenie skargi. Wyjaśnił, że w jego ocenie organ pozostaje w bezczynności, jeśli obowiązek działania i załatwienia sprawy w ściśle określonym terminie wynika z przepisu prawa. W niniejszej sprawie natomiast zaistniała niedopuszczalność trybu nadzwyczajnego w odniesieniu do rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu zaświadczeniowym. Organ nie może zaś rozpoznać wniosków skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowień dotyczących odmowy wydania zaświadczenia, gdyż tryb określony w art. 156 K.p.a. nie ma zastosowania. Nie istnieje więc, w jego ocenie, obowiązek wydania jakiegokolwiek orzeczenia merytorycznego i formalnego. Organ wskazał, że wniosek z dnia 31 grudnia 2012 r. jest ponownym wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...]. Z pierwszym wnioskiem skarżący wystąpił w dniu 9 lipca 2012 r. Jednak z uwagi na fakt, że wnioskodawca na wezwanie organu nie sprecyzował żądania, organ pismem z dnia 12 września 2012 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Organ wyjaśnił, że argumentacja użyta przez skarżącego, dotycząca wykazania, że Komendant pozostaje w bezczynności jest chybiona. W niniejszej sprawie, zdaniem organu, nie spoczywał na nim obowiązek załatwienia sprawy w terminie, a tym bardziej prowadzenia jakichkolwiek czynności. Zaznaczył, że w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nr [...] organ podjął jedynie czynności mające na celu ustalenie treści żądania strony, w tym sensie, że organ chciał zyskać wiedzę o przedmiocie zaskarżenia oraz podstawach tego zaskarżenia. W ocenie organu, skargę należałoby rozpatrywać również pod kątem jej dopuszczalności. Organ stoi na stanowisku, że przedmiotem ustaleń Sądu powinno być w pierwszej kolejności istnienie przedmiotu zaskarżenia tj. ustalenie, czy zaskarżony akt władzy podlega kontroli sądowej, a w przypadku skargi na bezczynność ustalenia, czy na organie istniał obowiązek działania. W przypadku ustalenia, że na organie nie ciążył obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia, zachodzi przesłanka niedopuszczalności skargi na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się na literaturę stwierdził, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Sąd pierwszej instancji ustalił, że R.L. wniósł w dniu 31 grudnia 2012 r. do Komendanta Głównego Policji wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści w trybie art. 156 K.p.a. Organ nie wydał w zakresie powyższego wniosku żadnego rozstrzygnięcia, a jedynie poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 10 stycznia 2013 r., że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko. Analizując zajęte przez organ stanowisko, w pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym i doktrynie, zgodnie z którym postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny, z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Sąd podzielił również stanowisko o niedopuszczalności wznowienia postępowania w sprawach zakończonych wydaniem zaświadczenia i stwierdzenia nieważności zaświadczenia na podstawie art. 156 K.p.a. Według Sądu pierwszej instancji, skoro do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń nie stosuje się przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, a skarżący z takim żądaniem wystąpił, to organ obowiązany jest żądanie to załatwić w formie procesowej – wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a K.p.a. W przeciwnym razie organ pozostaje w bezczynności, ponieważ pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie podejmuje on żadnych czynności w sprawie i nie kończy jej wydaniem stosownego aktu. Komendant Główny Policji pozostaje więc w bezczynności w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Bezzasadnie bowiem uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Na ocenę tę nie ma wpływu fakt, że wcześniejszy wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowego postanowienia organ pozostawił bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Pomijając prawidłowość tego działania organu - ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 31 grudnia 2012 r., a nie wniosku z dnia 9 lipca 2012 r., należy wskazać, że nierozpoznanie w formie procesowej wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, nawet w sytuacji gdy jest on wnioskiem powtórnym, powoduje że organ pozostaje w bezczynności. Stwierdzona bezczynność, w ocenie Sądu, nie ma jednak postaci kwalifikowanej. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia zażalenia do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia zażalenia oraz datę wniesienia skargi na bezczynność organu, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Skargę kasacyjną złożył Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżył wyrok w całości. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrokowi z dnia 10 stycznia 2014 r. zarzucił: - naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 124 § 1 K.p.a. polegające na tym, że sąd będąc związany jedynie granicami sprawy przyjął, że organ pozostaje w bezczynności mimo, iż w piśmie z dnia 10 stycznia 2013 r. zawarł stanowczą odmowę rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia 27 czerwca 2012 r., co mogło stanowić "ułomne rozstrzygnięcie" sprawy administracyjnej odpowiadające treści art. 61a § 1 K.p.a. Stwierdził, że wskazane powyżej uchybienie proceduralne miało bez wątpienia wpływ na treść zaskarżonego wyroku, gdyż uznanie przez sąd pisma organu z dnia 10 stycznia 2013 r. za "ułomne rozstrzygnięcie" wykluczyłoby stan bezczynności w rozpoznaniu wniosku R. L. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., a zatem należy ograniczyć się do problematyki podniesionej w podstawie kasacji. Przed zasadniczymi rozważaniami odnotowania wymaga błędne wskazanie, w opisie naruszenia, organu, który wydał postanowienie nr [...] z dnia 27 czerwca 2012 r. Był to Komendant Główny Policji, a nie Komendant Wojewódzki Policji [...]. Niedokładność ta nie uniemożliwia jednak merytorycznego odniesienia się do zarzutu kasacji. Kontroli sądowej podlega postępowanie, w którym został złożony wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia. Do takiego wniosku organ ma obowiązek odnieść się w formach przewidzianych przepisami regulującymi procedurę nadzorczą. Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w trybie art. 157 § 2 K.p.a. Przypomnieć warto, że po noweli z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 11 kwietnia 2011 r., uchylony został przepis art. 157 § 3 K.p.a. Do wszczęcia i odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się więc także, obok art. 157 § 2 K.p.a., przepisy ogólne, tj. art. 61 § 1-4 oraz art. 61a § 1-2 K.p.a. (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego", punkt 12 i 14 do art. 157, LEX/el 2014; Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 642). Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może więc mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Od razu odnotować można, że poza zakresem rozważań pozostawić można okoliczności o charakterze podmiotowym, gdyż te w niniejszej sprawie nie wchodzą w grę. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest wydawane na podstawie art. 219 K.p.a. Przepis ten stanowi część regulacji Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego – Wydawanie zaświadczeń. Postanowienie oparte o art. 219 K.p.a. jest więc wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego (por. J. Borkowski, op. cit. s. 693 – pkt 4 do art. 219). Z drugiej zaś strony, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy opowiedzieć się za poglądem, według którego, postanowienie odmowne z art. 219 K.p.a., zalicza się do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. (por. Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2014, pkt 7; wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., sygn. akt I SA 544/96; postanowienie SN z dnia 26 marca 1997 r., sygn. akt III RN 9/97, OSNP 1997/20/395). Tryb weryfikacji polegający na stwierdzeniu nieważności odnosi się do decyzji. Wynika to wprost z art. 156 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 K.p.a. Z mocy odesłania zawartego w art. 126 K.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio art. 156-159 K.p.a., z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 K.p.a., wydaje się postanowienie. Rozstrzygnięcie, czy postanowienie wydane na podstawie art. 219 K.p.a., a więc poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego, podlega weryfikacji w trybie nadzorczym, a więc, czy zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność wszczęcia postępowania nadzorczego, następuje w formie postanowienia, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Postanowienia tego nie może zastąpić pismo skierowane do strony. Konstrukcja postanowienia "ułomnego" przedstawiona w skardze kasacyjnej nie ma uzasadnienia w charakterze postanowienia procesowego, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Nie można jej także wywodzić z domniemania załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej. Chodzi o sytuację, w której sprawa administracyjna, a więc sprawa dotycząca praw lub obowiązków wynikających z prawa materialnego, powinna być załatwiona co do istoty w formie decyzji, a organ rozstrzyga tę sprawę w drodze pisma. Wówczas można przyjąć, że pismo takie, mimo nieposiadania formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jest decyzją, jeśli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania pisma jako decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSP i KA 1982/9-10/169; Janusz Borkowski, op. cit. s. 400). Odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) nie można domniemywać. Prawna forma odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, czyli postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a., tak jak w poprzednim stanie prawnym decyzja oparta o art. 157 § 3 K.p.a., jest ważna dla ochrony jednostki w zakresie skuteczności czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 298). Obowiązek wydania przez organ postanowienia usuwa niepewność wnioskodawcy w tym zakresie, a konieczność uzasadnienia przez organ postanowienia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie o dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego (w tym przypadku administracyjnego postępowania nadzwyczajnego), należy do kwestii prawnych wymagających złożonych procesów wykładni prawa. Poddanie weryfikacji instancyjnej i sądowej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ma dla jednostki ważne znaczenie. Tworzy gwarancję prawną drogi do procesu (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, op. cit. s. 298). Wymagania w zakresie zachowania prawnej formy takiego aktu powinny być jeszcze bardziej restrykcyjne, niż wymagania dla decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Decyzja jest przecież efektem przeprowadzonego postępowania. Pismo odmawiające wszczęcia postępowania sytuuje zaś wnioskodawcę jako podmiot, który nie zna przyczyn stanowiska organu i który nie wie jak to stanowisko zwalczać. Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że analizowane pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. nie w pełni odpowiada opisowi naruszenia sformułowanemu w podstawie kasacji. Nie zawiera ono przede wszystkim stanowczej odmowy rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Nie określa precyzyjnie spraw, których dotyczy, gdyż nie podaje aktu będącego przedmiotem wniosku. Nie zawiera stwierdzenia o odmowie wszczęcia postępowania, a "rozstrzygnięcie" polega na "podtrzymaniu stanowiska" wyrażonego we wcześniejszej korespondencji skierowanej do skarżącego. Korespondencja ta nie jest zaś bliżej sprecyzowana. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, nie ma znaczenia pozostawienie bez rozpoznania wcześniejszego wniosku, tj. pisma skarżącego z dnia 9 lipca 2012 r. Pismo z dnia 10 stycznia 2013 r. podpisał Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji bez powołania się na upoważnienie piastuna organu. Pismo nie zawiera pouczenia o sposobie i trybie zaskarżenia. Pamiętać zaś trzeba, że w myśl art. 61a § 2 K.p.a., na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie. Pismo nie zawiera więc minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako postanowienia. Komendant nie wydał zatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nie przeprowadził także postępowania nadzorczego zakończonego decyzją rozstrzygającą wniosek. W konsekwencji przyjąć należało, że w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji pozostawał w bezczynności wobec wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia opartego o art. 219 K.p.a. Zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku miało więc oparcie zarówno w stanie faktycznym sprawy, jak i w przepisie art. 149 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Poza granicami kasacji a także poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy pozostaje sposób rozpoznania wniosku. W sprawie ze skargi na bezczynność organu nie ma podstaw do wskazywania organowi tego, jak powinien odnieść się do wniosku: formalnie, czy merytorycznie. Dotyczy to także zagadnienia, czy wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia opartego o art. 219 K.p.a. jest dopuszczalny. Zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wypowiedzi w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 8