II SA/Rz 1107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko -skargę oddala- Skarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia K. T. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej następnie "K.p.a.". W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy [...] stwierdził potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa hali produkcyjnej z częścią socjalną i administracyjną" w miejscowości T. na działce nr 3286, jak też ustalił zakres raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko. Zażalenie na to postanowienie złożył K. T. podnosząc, że nie jest możliwa realizacja przedmiotowego zamierzenia na wskazanej działce, która jest zbyt mała na ten cel, jak też położona zbyt blisko zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wyraził stanowisko, że przedmiotowe przedsięwzięcie powinno być zrealizowane na terenie znajdującego się w pobliżu mienia gminnego, przeznaczonego pod działalność przemysłowo-produkcyjną. Kolegium uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie organu I instancji. Stwierdziło, że zamierzona przez inwestora inwestycja stanowi niewątpliwie przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska orz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej "u.o.ś." Do tego rodzaju przedsięwzięć zalicza je bowiem § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Z tego względu inwestor, przed zwróceniem się do właściwego organu o wydanie jednej z decyzji przewidzianych w art. 72 ust. 1 u.o.ś., wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zamierzonego przez niego przedsięwzięcia, przedkładając wymagane dokumenty, w szczególności Kartę informacyjną przedsięwzięcia, wypis z ewidencji gruntów i poświadczoną kopię mapy ewidencji gruntów. Przed podjęciem rozstrzygnięcia Wójt Gminy [...] wystąpił o wymagane opinie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Pierwszy z organów nie zajął stanowiska w sprawie w wymaganym u.o.ś. terminie, natomiast drugi wydał opinię o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, którego dotyczy sprawa. W odniesieniu do zarzutów zażalenia SKO stwierdziło, że nie mają one znaczenia dla sprawy. Będą natomiast istotne dla oceny skali oddziaływania na tereny przyległe, co będzie stanowiło przedmiot szczegółowej analizy właśnie w toku postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko po przedłożeniu przez inwestora raportu. Kolegium podkreśliło, że zakres tego raportu winien odpowiadać wszystkim wymogom wynikającym z u.o.ś, w szczególności niezbędna jest szczególna analiza w zakresie oddziaływania na stan powietrza, hałas i wody. Z uwagi na położenie planowanego obiektu w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej konieczne jest pogłębione badanie oddziaływań na stan elementów mających znaczenie dla warunków życia mieszkańców (w tym hałas, stan powietrza, ewentualne konflikty społeczne). Wszystko to znajduje zaś odzwierciedlenie w zapisach kwestionowanego postanowienia. Organ II instancji zwrócił uwagę, że wszystkie dane, w szczególności te, które mogą mieć wpływ na określenie skali i zasięgu oddziaływania powinny być podane w sposób precyzyjny. Niedopuszczalne jest zatem podawanie wielkości liczbowych niedookreślonych np. sformułowania "około", którego użyto na str. 15 Karty informacyjnej. SKO podniosło także, iż w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia znajduje się zapis o nierozważaniu ewentualnych wariantów przedsięwzięcia. Postanowienie w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie rozstrzyga jednak ostatecznie o istocie sprawy, a jest jedynie pierwszym elementem procedury dla dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W toku dalszego postępowania, w szczególności zaś w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, niezbędne jest już wskazanie analizowanych wariantów przedsięwzięcia wraz z ich szczegółową analizą, z tym, że zobowiązanie w tym zakresie zawiera kwestionowane postanowienie. Konieczne jest również odniesienie się do wniosków strony składanych w toku postępowania, jak też wynikających ze złożonego zażalenia w kontekście optymalnej lokalizacji przedsięwzięcia. Organ powołał w tym miejscu art. 81 ust. 1 u.o.ś, zgodnie z którym, jeśli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub też, w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 6, art. 7 k.p.a.), przepisów u.o.ś. oraz regulacji dotyczących ochrony środowiska, prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucił brak ustosunkowania się przez Kolegium do jego stwierdzenia, że położenie działki, na której planowana jest inwestycja, jej wielkość oraz przeznaczenie przewidziane w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] (budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne) powoduje, że nie spełnia ona wymogów dla realizacji obiektu w postaci hali produkcyjnej z częścią socjalną i administracyjną. Podniósł, że w pobliżu projektowanej inwestycji nie znajduje się żaden zakład przemysłowo-produkcyjny. W jego ocenie, planowana przez inwestora inwestycja nie powinna podlegać jakimkolwiek ocenom oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jako że ze względu na miejsce jej położenia nie jest to inwestycja budownictwa jednorodzinnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z powodów, które legły u podstaw wydania kwestionowanego skargą postanowienia. Dodatkowo wskazało, że podniesione w skardze, a wcześniej w zażaleniu zarzuty będą rozpatrywane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdzie badaniu z urzędu podlega kontynuacja funkcji zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na postanowienia, na które służy zażalenie, co wynika z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Kontroli tej sąd dokonuje pod względem zgodności z prawem, na co wskazuje z kolei art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Eliminacja skarżonego postanowienia z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie następuje wówczas, gdy zostanie stwierdzone naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Natomiast w razie stwierdzenia przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność kwestionowanego skargą postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Rozstrzyganie sprawy następuje przy tym, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. w jej granicach, bez związania zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie - z uwzględnieniem podanych wyżej regulacji - kontrola legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r. doprowadziła do konkluzji, że odpowiada ono prawu. Skutkowało to koniecznością oddalenia złożonej skargi. Rozstrzygnięciem powyższym organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2013 r. stwierdzające konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określające jednocześnie zakres tego ostatniego w odniesieniu do inwestycji w postaci budowy hali produkcyjnej z częścią socjalną i administracyjną w miejscowości T. Wskazane akty zapadły w oparciu o unormowania ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Przewidują one dwie kategorie przypadków, w których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pierwsza dotyczy planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.ś.), natomiast druga planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny stwierdzony został na podstawie art. 63 ust. 1 (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.ś.). W niniejszej sprawie zamierzenie inwestora zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organy do drugiego z wymienionych wyżej rodzajów przedsięwzięć. Jak bowiem wynika z inicjującego postępowanie wniosku i załączonej do niego karty informacyjnej dotyczy ono budowy hali produkcyjnej (z częścią socjalną i administracyjną) przeznaczonej do prowadzenia prac związanych z obróbką płyt MDF (cięcie, frezowanie) oraz malowaniem produktów (listwy wykończeniowe). Należy ono zatem do wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko instalacji do powierzchniowej obróbki substancji, przedmiotów lub produktów z zastosowaniem rozpuszczalników organicznych (z wyłączeniem zmian tych instalacji polegających na wprowadzeniu do ciągu technologicznego kontenerowych urządzeń odzysku rozpuszczalników). Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana. Wobec powyższego, właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ – w niniejszej sprawie Wójt Gminy [...] - zobowiązany był przy łącznym uwzględnieniu uwarunkowań określonych w art. 63 ust. 1 tj. rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, jego usytuowania z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaju i skali możliwego oddziaływania do zdecydowania w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przed rozstrzygnięciem w tym zakresie Wójt zasięgnął - stosownie do art. 64 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.o.ś. - opinii tak Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Przy czym pierwszy z wymienionych organów wydał opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (pismo z 25.06.2013 r. nr [...]). Natomiast drugi ze wskazanych organów opiniujących nie ustosunkował się do przedstawionej mu sprawy. W myśl art. 78 ust. 4 u.o.ś. niewydanie opinii zakwalifikowano więc jako brak zastrzeżeń. Mając zatem na uwadze przedłożone przez stanowisko, jak też okoliczności wymienione w art. 63 ust. 1 u.o.ś., a wynikające z opisu przedsięwzięcia w dotyczącej go karcie informacyjnej Wójt Gminy [...] zdecydował o konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia szczegółowo przedstawił motywy, którymi się kierował. Zwrócił więc uwagę, że planowane przez P. B. przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków Puszcza [...] funkcjonującego na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z 12.01.2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków (Dz. U. Nr 25, poz. 133 ze zm.). Uwzględnił także, że z uwagi na charakter i planowany zakres świadczonych usług istnieje ryzyko, iż eksploatacja zakładu spowoduje szereg negatywnych oddziaływań m. in. na klimat akustyczny, stan jakości powietrza, infrastrukturę drogową, z której korzystać będą pojazdy klientów oraz, że będzie się ona wiązać ze zmianą stosunków wodnych, zanieczyszczeniem wód podziemnych i powierzchniowych. Organ podkreślił także, iż ze względu na wykazane zainteresowanie okolicznych mieszkańców przedmiotowym przedsięwzięciem prawdopodobne jest, że realizacja, a później eksploatacja tego przedsięwzięcia może generować konflikty społeczne. Jednocześnie w myśl art. 63 ust. 4 u.o.ś. Wójt określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przy uwzględnieniu brzmienia art. 66 u.o.ś,. ustanawiającego wymogi w tym zakresie. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów skargi należy podnieść, że ocena oddziaływania na środowisko, której obowiązek przeprowadzenia w niniejszej sprawie stwierdził Wójt Gminy [...] jest etapem wstępnym, prowadzącym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przy czym dopiero po przedłożeniu przez inwestora raportu możliwa jest szczegółowa ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Raport jest istotnym elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Ten etap postępowania pozwala zatem organowi jedynie zorientować się, jakie ewentualnie zagrożenia dla środowiska mogą wystąpić, by następnie tj. w decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 u.o.ś. (decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach) właściwie określił uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Należy także podnieść, że skonkretyzowanie w decyzji środowiskowej warunków, pod którymi dopuszczalna jest realizacja zamierzonej inwestycji, nie przesądza jeszcze o jej faktycznej realizacji. Wspomniana decyzja wskazuje jedynie kształt inwestycji w aspekcie wymogów ochrony środowiska, dopuszczając jej realizację w wariancie dla środowiska najkorzystniejszym. Dopiero zaś na kolejnych etapach procesu inwestycyjnego, tzn. w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i o udzielenie pozwolenia na budowę następuje materializacja warunków określonych w decyzji środowiskowej. Właśnie w tym pierwszym z wymienionych postępowań tj. dotyczącym ustalenia warunków zabudowy badaniu podlega kwestia tzw. dobrego sąsiedztwa, czyli określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2012 r. poz. 647). W odniesieniu natomiast do zarzutu dotyczącego sprzeczności pomiędzy zamierzonym przeznaczeniem terenu planowanej inwestycji a tym przewidzianym w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] należy go ocenić jako zupełnie bezzasadny. Po pierwsze bowiem ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 80 ust. 2 u.o.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami właśnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, nie zaś z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Akta niniejszej sprawy jednoznacznie zaś wskazują, że teren, na którym P. B. zamierza realizować inwestycję nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, jak to wynika z ostatnio powołanego przepisu (tj. art. 80 ust. 2 u.o.ś.), konieczność poczynienia ustaleń dotyczących takiej zgodności aktualizuje się dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zaś tak jak w niniejszej sprawie, na etapie wydawania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Tym samym uwagi skarżącego kwestionujące nałożony w sprawie obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są przedwczesne. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że rozstrzygając sprawę organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, przeprowadziły postępowanie stosownie do reguł nim rządzących, określonych w K.p.a. oraz zastosowały właściwe unormowania materialnoprawne. Jak już bowiem wyżej podkreślono, wydając kwestionowane postanowienie Wójt Gminy [...] uwzględnił wszystkie kwestie wynikające z art. 63 ust. 1 u.o.ś., jak też treść opinii RDOŚ, której obowiązek zasięgnięcia przewiduje art. 64 ust. 1 pkt 1 u.o.ś. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podał w sposób wystarczająco obszerny, jakie względy miały w tej kwestii istotne znaczenie tj. przesądzający o konieczności przeprowadzenia w odniesieniu do przedmiotowego przedsięwzięcia postępowania dotyczącego jego oddziaływania na środowisko. Organ nałożył jednocześnie obowiązek sporządzenia raportu odpowiadającego wymogom art. 66 u.o.ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając z kolei zażalenie K. T. na pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie dokonało ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, odnosząc się równocześnie do argumentacji środka zaskarżenia. Słusznie przy tym zwróciło uwagę, że wprawdzie karta informacyjna przedsięwzięcia, którego dotyczy sprawa nie zawiera rozważań dotyczących wariantów jego realizacji, jednak warianty takie będą musiały zostać przedstawione w raporcie, a obowiązek w tym zakresie nałożony został utrzymanym w mocy przez Kolegium postanowieniu pierwszoinstancyjnym z dnia [...].07.2013 r. Z podanych wyżej względów oddalono skargę K. T., działając na podstawie art. 151 P.p.s.a.