I OSK 3051/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1843/13 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1843/13 oddalił skargę E. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2013 r. o odmowie przyznania E. S. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że świadczenie takie może być przyznane osobie, która legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, politycznej, czy w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Badając wniosek strony przez pryzmat ww. okoliczności organ nie dopatrzył się po stronie wnioskodawcy występowania takich przesłanek, które uzasadniałyby przyznanie dochodzonego świadczenia. Skarżący udzielał pomocy osobom potrzebującym, ratując zagrożone życie ludzkie i za te działania został uhonorowany przez Prezydenta RP Medalem [...]. Otrzymanie przez stronę honorowego odznaczenia nie sprawia jednak, aby predestynowało to wnioskodawcę do omawianego świadczenia. Inne przesłanki przemawiają bowiem za przyznaniem powyższego odznaczenia, a inne za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Rozpoznając wniosek organ zbadał również kwestie natury bytowej i zdrowotnej. Ustalił, że wnioskodawca jest rencistą. Źródłem utrzymania jego dwuosobowej rodziny są jego świadczenia rentowe oraz wynagrodzenie żony, które łącznie stanowią kwotę 3.145 zł netto. Powyższe, w ocenie organu, świadczy o tym, że za przyznaniem omawianego świadczenia nie przemawia też sytuacja materialna i zdrowotna strony. Sytuacja ta nie wskazuje bowiem na pozostawanie przez wnioskodawcę w niedostatku. Organ podniósł także, że powodem do przyznania świadczenia wyjątkowego nie może być odmowa przyznania stronie przez ZUS wcześniejszej emerytury. Poprawność decyzji Prezesa ZUS w tej materii została bowiem potwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł E. S. podnosząc, że podejmował działania ratujące ludzkie życie, narażając własne, za co został uhonorowany Medalem [...]. Fakt tego odznaczenia sprawia, że spełnia on przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wskazał także, iż ZUS nie uznał okresu jego pracy w latach 1973-1998 za pracę wykonywaną w szczególnych warunkach, mimo iż taką wykonywał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie zawiera wyszczegółowienia sytuacji uzasadniających przyznanie świadczenia specjalnego. Pozostawia organowi, będącemu decydentem tego świadczenia, swobodę w ustalaniu przesłanek, których spełnienie jest konieczne dla uzyskania renty lub emerytury specjalnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okoliczności przedstawione w uzasadnieniu skarżonej decyzji świadczą o tym, że organ podołał obowiązkom, które na nim spoczywały przy rozpoznawaniu wniosku. Zaprezentował bowiem sposób w jaki odczytuje normę art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dokonał też analizy zasług podnoszonych przez wnioskodawcę, przez pryzmat swojej subiektywnej wykładni omawianego przepisu i doszedł do przekonania, że ze wskazanych we wniosku osiągnięć strony, nie można skutecznie wywodzić faktu istnienia zasług skarżącego dla całego kraju, a zwłaszcza zasług o charakterze wyjątkowym i niepowtarzalnym. Organ zasadnie też wywiódł, że za przyznaniem świadczenia nie przemawia okoliczność braku uznania przez ZUS pracy strony, jako wykonywanej w szczególnych warunkach. W tym zakresie wypowiedział się bowiem sąd powszechny. Ta materia mogłaby być więc jedynie ewentualną przesłanką podnoszoną w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym. Nie może zaś zostać potraktowana jako uzasadniająca istnienie zdarzenia losowego o charakterze szczególnym. Zdaniem Sądu I instancji trudna sytuacja materialna także nie stanowi wystarczającej przesłanki dla przyznania świadczenia. Powołany przepis ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie ma bowiem charakteru świadczenia socjalnego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. S., zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż dokonana przez organ – Prezesa Rady Ministrów ocena, iż skarżący nie legitymuje się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami, a jego obecna sytuacja bytowa nie wynika z nadzwyczajnych zdarzeń losowych, jest prawidłowa, w sytuacji gdy została ona dokonana w sposób dowolny, bez wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz w sposób nieuwzględniający interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż odmowa przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego ze względu na swoje wybitne, niepowtarzalne zasługi oraz obecną sytuację bytową wynikającą ze szczególnych zdarzeń. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), tj. wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku umożliwiającego przyznanie świadczenia specjalnego. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten stanowi, że Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Tego rodzaju regulacja oznacza, że organ administracji publicznej, w określonym stanie faktycznym, działając w ramach uznania administracyjnego, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Zakres uznania jest wyznaczony przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Dotyczy ona zatem jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Zauważyć należy, iż ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia na podstawie powołanego przepisu posłużył się pojęciem nieostrym "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Oznacza to, że na Prezesa Rady Ministrów nałożył obowiązek wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. W danej sprawie organ dokonuje zatem wyboru kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek". W literaturze podkreśla się, że mamy tu do czynienia z szerokim upoważnieniem, które pozostawia Prezesowi Rady Ministrów znaczny margines swobody oceny (J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s.149). Przepis ten nie określa, jakie okoliczności są uznawane za szczególne, jednak stanowisko organu, że przedmiotowe uprawnienia należy łączyć z wybitnymi zasługami na niwie artystycznej, społecznej, kulturalnej, gospodarczej czy politycznej, mieści się w przyznanych kompetencjach wyznaczania kryteriów przyznawania omawianego świadczenia. Podkreślić należy, iż określone przez organ kryteria przyznawania tego świadczenia zostały zaaprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 28/05 jednoznacznie wskazał, że ratio legis świadczeń specjalnych jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, a także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu i zasadnie uznał, że skarżący kasacyjnie nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, warunkującej przyznanie świadczenia specjalnego. Odznaczenie przez Prezydenta RP Medalem [...], a także powołanie się na niewątpliwie trudną sytuację materialną nie może bowiem stanowić podstawy do przyznania renty specjalnej. Okoliczności te rozpatrywane łącznie nie mogą być utożsamiane ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Uwzględniając cel regulacji zawartej w omawianym przepisie i dokonanej w tym zakresie oceny, nie można uznać jej za dowolną, wykraczającą poza ramy uznania administracyjnego, a w konsekwencji obligującą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się ze zrozumieniem do trudnej sytuacji życiowej skarżącego wskazać należy, że świadczenie specjalne nie jest przyznawane na zasadzie powszechności. Ma ono charakter wyjątkowy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.