II SA/Kr 1427/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "A" S.A. z siedzibą w K. kwotę 460,00 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 3 grudnia 2012 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach działki nr [...] poł. w obr. [...] (mały) b. gm. kat. B., na rzecz Fabryki "A" S.A. w K. (w likwidacji). Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z 25 maja 1976 r. nr [...], bowiem była niezbędna pod przebudowę ulicy Z. odcinek I, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 28 grudnia 1971 r. nr [...]. Z uwagi na ogólnie określony cel wywłaszczenia organ I instancji dokonał konkretyzacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości opierając się na dowodach z dokumentów w postaci projektu technicznego – planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K. z 1972 r. oraz projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu "[...]" w B., zatwierdzonego pismem z 20 lutego 1979 r. nr [...]. Na podstawie wskazanych projektów organ I instancji ustalił, iż w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano budowę asfaltowych alejek w układzie promienistym połączonych z zaprojektowanym przejściem podziemnym pod ulicą Z.. Przestrzenie pomiędzy alejkami miały wypełnić zielone wysepki, zaś jedna z takich wysepek miała się znaleźć właśnie na objętej niniejszym postępowaniem części działki nr [...]. Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż na potrzeby omawianego postępowania o zwrot pozyskano z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. dowód w postaci zdjęcia lotniczego przedmiotowego terenu, przedstawiającego teren nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot według stanu na 4 maja 1982 r., z którego wynika, że w tym okresie na przedmiotowej nieruchomości funkcjonował układ zaprojektowanych alejek asfaltowych połączonych z przejściem podziemnym pod ul. Z.. Ponadto w granicach części działki nr [...] poł. w b. gm. kat. B., oznaczonej aktualnie jako część działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. zlokalizowany był w tamtym okresie budynek wzniesiony na zielonej wysepce, wzdłuż jednej z asfaltowej alejek, zaś jego wielkość była taka sama jak znajdującego się aktualnie na przedmiotowej działce budynku handlowego pełniącego funkcję piekarni. Zdaniem organu I instancji ustalenia poczynione w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym świadczą o tym, iż przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od ww. decyzji złożyła Fabryka "A" S.A. w likwidacji z siedzibą w K., zarzucając organowi I instancji nieprawidłowe określenie celu, na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość, poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż zrealizowane na jej obszarze placu handlowego w B. stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego w decyzji jako przebudowa ulicy Z.. Zdaniem strony odwołującej się stwierdzone przez organ I instancji zagospodarowanie terenu nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie stanowi ani części ulicy ani infrastruktury związanej z ulicą Z., wobec czego uznanie przez organ I instancji, iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia – w kontekście poglądów powszechnie aprobowanych w orzecznictwie i literaturze przedmiotu – świadczy o zastosowaniu przez ten organ niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni pojęcia "celu wywłaszczenia". W odwołaniu wskazano ponadto, iż o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia świadczy dodatkowo zawiadomienie opublikowane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z 5 kwietnia 2012 r., którym poinformowano o możliwości zwrotu nieruchomości położonej na tym samym terenie co nieruchomość stanowiąca przedmiot omawianego postępowania administracyjnego, a co zdaniem strony odwołującej się potwierdza, iż teren ten nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia. Wojewoda decyzją z dnia 22.08.2013 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z 3 grudnia 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, oznaczona aktualnie jako część działki nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach działki nr [...] poł. w obr. [...] (mały) b. gm. kat. B., stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność Fabryki "A" Towarzystwo Akcyjne w P., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z 25 maja 1976 r. nr [...], bowiem była niezbędna pod przebudowę ulicy Z. odcinek I, zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 28 grudnia 1971 r. nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość stanowi więc nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n., o zwrot której pismem z 4 października 2005 r. wystąpił likwidator Fabryki "A" S.A. w K. w likwidacji z siedzibą w K. J. L., w związku z czym należy stwierdzić, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany w pierwszej kolejności możliwie najbardziej precyzyjnie określić cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie ustalić w drodze dostępnych środków dowodowych, czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 powołanej ustawy. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na stanowisko doktryny prawa administracyjnego w zakresie wywłaszczeń i zwrotów nieruchomości (m.in. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa, 2010 r., s. 362 i następne) oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok z 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93) – organ podkreślił, że cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle. Następnie organ wyjaśnił, iż pomimo podjętych poszukiwań nie udało się organowi I instancji odnaleźć załącznika graficznego do wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z 25 maja 1976 r. nr [...] – decyzji Wydziału Budownictwa, Urbanistyki o Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 28 grudnia 1971 r. nr [...], co potwierdzają znajdujące się w aktach organu I instancji pisma z właściwych jednostek archiwalnych – Archiwum, Państwowego z 23 listopada 2010 r., Archiwum Zakładowego Urzędu Wojewódzkiego w K. z 12 października 2010 r., Archiwum Urzędu Marszałkowskiego Województwa z 14 października 2010 r. i Archiwum Urzędu Miasta z 18 października 2010 r., jak również pisma Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta z 27 lipca 2011 r., Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z 26 sierpnia 2011 r. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 2 listopada 2011 r. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji pozyskał natomiast uwierzytelnioną kopię projektu technicznego – planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K. z 1972 r. oraz uwierzytelnioną kopię projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu "[...]" w B., zatwierdzonego pismem z 20 lutego 1979 r. nr [...], na którym znajduje się pieczęć Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Dzielnicowego [...]. Analiza pierwszego z ww. dokumentów, na którym przedstawiono m.in. "zakres robót w odc. I-II" planowanej przebudowy ulicy Z., potwierdza ustalenia poczynione przez organ I instancji, iż w obszarze nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot planowano budowę asfaltowych alejek w układzie promienistym, w sąsiedztwie których zaprojektowano przejście podziemne pod ulicą Z.. Teren ten znajdował się pomiędzy pętlą tramwajową oraz zajezdnią autobusową w B.. Podkreślić należy, iż omawiany projekt został opracowany w dacie poprzedzającej wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości oraz jest niewątpliwie związany z inwestycją stanowiącą podstawę wywłaszczenia tej nieruchomości, wobec czego należało pozytywnie ocenić przydatność dowodową tego opracowania dla potrzeb koniecznego doprecyzowania celu wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie. Dokonując oceny wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanek zbędności przedmiotowej nieruchomości, w oparciu o zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające w tym zakresie uznać należy za wyczerpujące, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest co do zasady prawidłowe, bowiem w sposób jasny i przekonywający wskazuje fakty i dowody, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz wnioski, jakie z nich wywiedziono. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w niniejszej sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a więc nie można odmówić słuszności stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonej decyzji, iż nieruchomości tej nie można uznać za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Organ odwoławczy zauważył, iż projektowane na terenie przedmiotowej nieruchomości oraz w jej otoczeniu alejki w układzie promienistym oraz sąsiadujące z nimi przejście podziemne pod ulicą Z. istniały już w dacie sporządzenia projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu handlowego "[...]" w B., na którym znajduje się pieczęć Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Architektury Urzędu Dzielnicowego [...], zatwierdzonego pismem z 20 lutego 1979 r. nr [...]. Na opracowaniu tym teren ten znajduje się pomiędzy pętlą tramwajową oraz zajezdnią autobusową (od strony ulicy O.) w B., istniejącym pawilonem handlowym "[...]" oraz ulicą Z.. Zgodnie z omawianym projektem przestrzenie pomiędzy alejkami miały wypełnić zielone wysepki. Opracowanie to potwierdza więc stan zagospodarowania tego terenu istniejący w roku 1979 oraz wskazuje kierunki jego dalszej adaptacji. Powyższy stan zagospodarowania potwierdza pozyskane przez organ I instancji z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. zdjęcie lotnicze z 1982 r., na którym widoczny jest teren nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu oraz jego otoczenie. Na zdjęciu tym widoczny jest obszar z charakterystycznym, promienistym układem alejek otoczonych zielenią oraz przejście podziemne pod ulicą Z. w sąsiedztwie dużego budynku znajdującego się w miejscu ww. pawilonu handlowego "[...]", pętli tramwajowej i zajezdni autobusowej w B.. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji uznał je za niezasadne. Jego zdaniem organ I instancji w sposób prawidłowy i konieczny doprecyzował cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, określony ogólnie jako przebudowa ulicy Z. odcinek I. Ponadto w sposób szczegółowy wykazane zostało, iż nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wykorzystana zgodnie z prawidłowo doprecyzowanym celem wywłaszczenia. Wobec powyższego nie ma więc znaczenia podnoszona w odwołaniu okoliczność wykorzystywania aktualnie przedmiotowej nieruchomości jako placu handlowego. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż określony w art. 136 ust. 2 u.g.n. obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela przez podmiot publicznoprawny będący właścicielem wywłaszczonej w przeszłości nieruchomości o możliwości ubiegania się o jej zwrot aktualizuje się w momencie powzięcia przez ten podmiot zamiaru użycia tej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wystosowanie zawiadomienia nie jest poprzedzane przeprowadzeniem wnikliwego postępowania wyjaśniającego w ramach postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Takie bowiem działanie, tj. badanie przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczałoby w istocie prowadzenie z urzędu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa wymagają w tym zakresie wyraźnego wniosku strony, co stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Z tych względów organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka "A" S.A. (w skardze nie ma dopisku, że "w likwidacji", u sędzi C. w wyroku też nie ma) w K., zarzucając jej: 1) naruszenie art. art 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż cel wywłaszczenia nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 maja 1976 r. znak sprawy: [...] nie był wskazany w sposób precyzyjny, podczas gdy w decyzji tej cel wywłaszczenia został jednoznacznie i precyzyjnie określony i była nim "przebudowa ulicy Z.", 2) błędne i dokonane z naruszeniem wynikającej z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasady ścisłej interpretacji celu wywłaszczenia uznanie, iż w ramach celu wywłaszczenia w postaci "przebudowy ulicy Zakopiańskiej" mieścić się mogły inwestycje nie polegające na przebudowie ulicy, takie jak budowa placu z pawilonami handlowymi, podczas gdy cel wywłaszczenia należy rozumieć ściśle, a przebudowa ulicy to pojęcie, które należy wiązać z konkretnymi robotami i nakładami inwestycyjnymi, wskazującymi na przebudowę ulicy, a nie innych obiektów, 3) błędne i dokonane z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. uznanie, iż budowa alejek asfaltowych położonych w innym miejscu niż ulica, objęta była inwestycji) w postaci przebudowy ulicy Z., podczas gdy z żadnego dowodu, w tym dowodu z dokumentu nie wynika, że budowa tych alejek objęta była tą inwestycja, 4) błędne rozstrzygnięcie wątpliwości organu w zakresie celu wywłaszczenia na korzyść szerokiej interpretacji pojęcia "przebudowa ulicy Z." podczas, gdy zgodnie z zasadą ścisłego rozumienia celu wywłaszczenia wszelkie wątpliwości organ winien rozstrzygnąć w kierunku wąskiego rozumienia celu wywłaszczenia, 5) błędne i dokonane z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. rozstrzygnięcie kwestii celu wywłaszczenia poprzez powołanie się na plany budowy na nieruchomości alejek asfaltowych, podczas gdy istnienie ewentualnych planów budowy alejek asfaltowych na nieruchomościach, objętych następnie decyzją wywłaszczeniową nie oznacza, iż "przebudowa ulicy Z." obejmowała również budowę alejek asfaltowych stosownie do takich planów, 6) błędne zaniechanie precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczania określonego w decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 maja 1976 r. znak sprawy: [...], 7) błędne ustalanie celu wywłaszczenia w oparciu o decyzję Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 28 grudnia 1971 r. nr [...] i wskazanie z powołaniem się na tę decyzję, że cel wywłaszczenia w postaci przebudowy ulicy Z. obejmował również inną inwestycję w postaci budowy alejek asfaltowych i wysepek zieleni; zdaniem skarżącego gdyby celem wywłaszczenia objęta miała być budowa alejek asfaltowych i wysepek zieleni w sąsiedztwie ulicy Z., brak byłoby przeszkód aby cel taki ująć w decyzji wywłaszczeniowej z odwołaniem się do decyzji lokalizacyjnej; brak ujęcia takiego celu w decyzji wywłaszczeniowej dowodzi, że celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji nie była inna inwestycja niż przebudowa ulicy; 8) błędne nie uwzględnienie okoliczności, iż decyzja Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 28 grudnia 1971 r. nr [...] utraciła ważność, wobec nie przystąpienia do budowy i zmiany sposobu wykorzystania nieruchomości w ciągu 3 lat od wydania tej decyzji - decyzja wywłaszczeniowa w oparciu o którą miała zostać realizowana inwestycja została wydana dopiero w 1976 r., a zatem decyzja z 28 grudnia 1971 r. jak również wszelkie projekty nią zatwierdzone, w tym projekt na który powołuje się Wojewoda utraciły również ważność - nawet zatem, gdyby błędnie przyjąć, że można ustalać cel wywłaszczenia w oparciu o decyzję lokalizacyjną, to w niniejszej sprawie wobec utraty ważności decyzji lokalizacyjnej brak jest takiej podstawy do ustalenia celu wywłaszczenia, 9) błędne uznanie przez Wojewodę, iż nie ma znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości okoliczność, iż na zdjęciu lotniczym z 1982 r. znajduje się budynek handlowy obecnie użytkowany jako piekarnia pawilon handlowo-usługowy, podczas gdy okoliczność ta potwierdza, iż wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i zdjęcie to wbrew stanowisku Wojewody nie dotyczy aktualnego wykorzystywania nieruchomości lecz właśnie jej wykorzystania w okresie w ciągu 7 lat po wywłaszczeniu , 10) błędne ustalenie przez Wojewodę, iż przed upływem 7 lat od chwili wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości powstała zielona wysepka, podczas gdy dla ustalenia takiej okoliczności nie jest wystarczające odwołanie się do kopii projektu uporządkowania terenu wokół pawilonu [...] zatwierdzonego pismem z 20 lutego 1979 r., lecz konieczne jest również wyjaśnienie, kiedy powstał budynek uwidoczniony na tej nieruchomości na zdjęciu lotniczym z 1982 r., 11) błędne i dokonane z naruszeniem zasady zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu uznanie, iż nieruchomość wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 maja 1976 r. znak sprawy: [...] wykorzystana została na cel wywłaszczenia w postaci "przebudowy ulicy Z." podczas gdy nieruchomość ta wykorzystana została na cele budowy pawilonu handlowego, którego to celu w żaden sposób nie można utożsamiać z "przebudową ulicy Z.", co oznacza, że nieruchomość ta nie została użyta na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, lecz zrealizowano na niej inny cel, 12) błędne i dokonane z naruszeniem art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uwzględnienie przez Wojewodę, iż w rozumieniu powołanego przepisu nieruchomość należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli na wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano inny cel niż cel publiczny określony w decyzji o wywłaszczeniu, 13) naruszenie art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż nieruchomość będąca przedmiotem decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 25 maja 1976 r. znak sprawy: [...] wykorzystana została na cel wywłaszczenia w postaci przebudowy ulicy Z. i błędne odmówienie zwrotu tej nieruchomości. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zmianami) dalej zwana "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Organy administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzająca błędnie i z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ustaliły, że celem wywłaszczenia była budowa alejek asfaltowych jako część inwestycji polegającej na przebudowie ulicy Z. Nieruchomość której sprawa dotyczy tj. część działki [...] obr. [...] została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] Wydział Gospodarki Komunalnej z 25 maja 1976 r. nr [...] "na cele budowy ul. Z. w K." – jak wskazano w osnowie decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano natomiast, że nieruchomość jest niezbędna "pod przebudowę ul. Z. zgodnie z decyzją b. Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 28 grudnia 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z.". W celu precyzyjnej i ścisłej wykładni celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. należało przeanalizować odnalezioną i znajdującą się w aktach administracyjnych część decyzji z 28 grudnia 1971 r, gdyż samego projektu realizacyjnego przebudowy ul. Z. nie odnaleziono. W aktach administracyjnych znajduje się kopia dokumentu Miejskiego Biura Projektów Zespołu Sprawdzającego z dnia 28 grudnia 1971 r. o nazwie Klauzula nr [...] Założenia Techniczno- Ekonomiczne przebudowy u. Z. w K.. Opracowanie to składało się z jedenastu części wymienionych w punktach. Zaznaczono w nim, że zostało sprawdzone, uznane za sporządzone prawidłowo i może być podstawą dalszego opracowania po zatwierdzeniu przez inwestora. Do projektów wymienionych w ww. Założeniach nawiązuje wprost decyzja z dnia 28 grudnia 1971 r. W Założeniach tych nie wymieniono projektu zieleni, a w decyzji z dnia 28 grudnia 1971 r. zatwierdzającej plan przebudowy ul. Z. w K. w pkt 4 nakazano w następnej fazie projektu opracować projekt zieleni, zaznaczając, że wymaga on dodatkowego zatwierdzenia przez WBUiA. Oznacza to, że decyzja z 20 grudnia 1971 nie zatwierdzała projektu zieleni. Decyzja ta zatwierdzała plan realizacyjny przebudowy ul. Z. w K., odcinek I pod względem architektoniczno – urbanistycznym, łącznie z projektami: drogowym, pętli w B., stacji trafo przy ul. F., projektem przebudowy kina [...] w związku z poszerzeniem ulicy, projektem kanalizacji, wodociągu gazu, projektem tramwajowym (część trakcyjna i sieciowa), projektem teletechnicznym i elektrycznym. Żaden z tych projektów nie dotyczył projektu zieleni czy też nawet szerzej – komunikacji pieszej w tym obszarze. W aktach sprawy znajduje się również: mapa zatytułowana jako "projekt uporządkowania terenu wokół pawilonu "[...]" w B." stanowiąca załącznik do pisma z dnia 20 lutego 1979r. oraz kopia projektu technicznego – planu szczegółowego dla obiektu ul. Z. w K.. Organ twierdzi, że jest to dokument z 1972r. jednakże na mapie tej daty odszukać niepodobna. Organy twierdzą także, że na podstawie tych właśnie dokumentów ustalono, że w obszarze wywłaszczonej nieruchomości planowano budowę alejek asfaltowych w układzie promienistym, przestrzenie między alejkami miały wypełniać "zielone wysepki" a wywłaszczona nieruchomość miała znaleźć się w obrębie jednej z takich wysepek. Skoro niewątpliwie cel wywłaszczenia podlega wykładni ścisłej, a w przedmiotowej sprawie decyzja wywłaszczeniowa z 1976 r. stanowi, że celem tym jest budowa względnie przebudowa ulicy zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny, ale decyzja nie obejmuje celu na który nieruchomość przeznaczono (np. nie obejmuje projektu zieleni czy też komunikacji pieszej pomiędzy poszczególnymi obiektami) to trudno uznać, aby realizacja alejek asfaltowych przedzielonych "zielonymi wysepkami" była celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji z 1976 r. w związku z projektem realizacyjnym zatwierdzonym w 1971 r. Gdyby celem wywłaszczenia, jak twierdzą organy, była realizacja owych alejek wraz z pasami zieleni jako "infrastruktura mogąca w tamtym okresie służyć mieszkańcom Krakowa do przemieszczania się pomiędzy pętlą tramwajową i pętlą autobusową (...) i pozwalająca korzystać z istniejących już punktów usługowych" to nie było przeszkód, aby wskazać także i ten projekt w decyzji zatwierdzającej projekt realizacyjny z 1971r. W tym zakresie ustalenia organów są dla ustalenia celu wywłaszczenia nieprawidłowe. Mapa z 1972 r. na którą powołują się organy jest dowodem tylko i wyłącznie na to, że alejki te były w tej okolicy przewidywane, co jeszcze nie oznacza, że mieszczą się w celu wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Niezależnie od powyższego, ze znajdujących się w aktach sprawy map i dokumentów wyżej powołanych wynika, że nieruchomość ta nie tyle była niezbędna dla budowy czy przebudowy ul. Z., ale raczej służyła uporządkowaniu otoczenia pawilonu [...] i stworzeniu przestrzeni publicznej służącej do skomunikowania pętli tramwajowej i autobusowej. Tyle tylko, że cel ten nie jest "budową" ani też "przebudową" ulicy ani w znaczeniu potocznym ani tym bardziej w rozumieniu decyzji wywłaszczeniowej z 1976r. Stwierdzić zatem należy, że przez budowę (przebudowę) ul. Z. w K. zgodnie z decyzją Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z 28 grudnia 1971 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przebudowy ul. Z. (bez projektu zieleni) nie można rozumieć budowy alejek i zielonych wysepek ich rozdzielających. Dlatego organy administracji publicznej orzekające ponownie w przedmiocie zwrotu nieruchomości oceniając przesłanki zbędności z art. 137 ugn winny uwzględnić przy ocenie celu wywłaszczenia treść decyzji wywłaszczeniowej z 1976 r. ściśle w związku z decyzją z 1971 r., a nie z późniejszymi dokumentami, decyzjami itp. Wobec stwierdzenia powyższego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na treść decyzji, w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. c ppsa, a w przedmiocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ppsa.